L’UNAF auditionnée par la mission d’information sur les conditions d’exercice par les CAF de leurs missions

03/02/2014

Laurent Clévenot, Secrétaire général de l’UNAF et François Lebègue, administrateur de l’UNAF, ont été reçus en audition à l’Assemblée Nationale, mardi 21 janvier 2014, par la Mission d’information sur les conditions d’exercice par les Caisses d’allocations familiales de leurs missions. Ils étaient accompagnés de Claire Ménard, Chargée des Relations parlementaires.

Parmi les députés de la mission, ont participé à l’audition : Francis Vercamer (UDI-Nord), Président de la mission, Christian Hutin (SRC, Nord), Rapporteur, Gilles Lurton (Ille-et-Vilaine, UMP), Jean-Louis Costes (Lot-et-Garonne, UMP) et Linda Gourjade (Tarn, SRC).

Avant d’entrer dans le détail des questions adressées par la Mission, Laurent Clévenot a précisé que les missions de CAF s’inscrivaient dans un cadre requestionné en termes de financement avec les annonces récentes du Président de la République sur le financement de la branche famille et la suppression des cotisations familiales patronales. Il reste encore à en connaître les modalités exactes d’application et chaque jour qui passe voit la liste des questions s’allonger pour sa mise en application. La première étant : Si la relance d’une dynamique en faveur de l’emploi est nécessaire, celle-ci passe-t-elle par la diminution des charges sociales patronales familiales ?

Laurent Clévenot a ensuite répondu à la première question : « Quelles sont les missions des CAF où la qualité de service rendu aux familles vous paraît être la plus satisfaisante ? »

Il a ainsi précisé que la mission historique la mieux remplie par les CAF concernait les allocations familiales servies aux familles à partir de deux enfants et plus, tous les mois. Ce qui pose problème en termes de gestion ce sont les variations de situation, facteurs de charge et/ou d’erreur. Au contraire, la gestion des allocations familiales est simple et historiquement appréciée : c’est donc ce qui marche le mieux.

Il poursuit par la deuxième question : « Quelles sont au contraire les missions des CAF dont le fonctionnement pourrait être amélioré ? »

De la réponse à la première question, on peut déduire que tous les autres points sont à améliorer en sachant que ce qui influence les missions des CAF tient aux réalités locales et à l’arsenal juridique législatif et règlementaire. Il précise qu’à son arrivée à la CNAF, il était alors question d’appliquer 15 000 règles : nombre qui n’a cessé d’augmenter depuis.

Les contraintes, qui pèsent sur les CAF, tiennent aussi aux populations concernées, dont les situations ont fortement évolué tant au niveau économique que familial.

En entrant dans le détail des prestations, si l’on prend le cas des allocations logement, on constate que ce sont des prestations importantes pour les familles car le logement vient au rang des premières préoccupations après l’emploi. Pour autant d’une allocation à l’autre, les modalités sont très variables et difficilement lisibles pour les allocataires. Cela relève de la difficulté de la règle et de sa complexité. A cela, il convient d’ajouter que dans le logement social, c’est la question des charges qui pèse lourdement dans le budget des familles.

Sur les voies d’amélioration à explorer, il faut prendre en compte la distinction dans les missions des CAF entre les allocations qui sont directement versées par les CAF et les prestations de service, tributaires de partenariats avec les communes s’agissant des Etablissements d’accueil du jeune enfant (EAJE), ou encore des partenariats associatifs tels que les centres sociaux qui viennent d’être auditionnés. Dès lors, c’est le niveau d’implication de ces partenariats et la qualité de la relation, qui conditionne l’efficacité. Le partenariat est un axe d’investissement à améliorer. Une étude récente de l’ODAS de mai 2013 montre que les CAF ont baissé en qualité dans leurs relations avec les communes.

A la question « Les moyens affectés aux CAF vous paraissent-ils suffisants au regard de leurs missions ? », François Lebègue a clairement répondu par la négative.

En effet, si le réseau des CAF a eu la volonté et a amélioré les gains de productivité, cela ne s’est pas fait à hauteur des gains escomptés. On peut le constater au travers de deux exemples :
- avec la mise en place du RSA, du personnel a été affecté pour les déclarations annuelles de ressources. Ensuite, le lien a été fait avec la Direction générale des impôts pour permettre une simplification supplémentaire du traitement de ces déclarations. Pour autant, il reste 24 % des allocataires potentiels, qui restent non identifiés par le réseau des CAF.
- Autre exemple, le site internet « caf.fr » est un mode de contact avec les CAF via internet. Cette diversification des modes de contact avait laissé espérer une diminution des autres modes de contact : téléphone, visites à la caisse. Au cours de la précédente COG 2009-2012, on constate au contraire une augmentation de chaque mode de contact ainsi que du nombre d’allocataires avec une diminution des postes d’accueil : dès lors un décalage s’opère.

Enfin, la question des moyens alloués aux CAF nécessite de raisonner par des modes de réponse différents d’une caisse à l’autre. Il y aurait nécessité à affiner les faits générateurs c’est-à-dire à déterminer la raison pour laquelle un allocataire entre en contact. Cette analyse est un diagnostic nécessaire préalable pour éviter que le décalage ne s’accentue dans les années à venir.

A la quatrième question sur les régions où les populations sont les plus affectées par la dégradation du service, Laurent Clévenot a souligné que l’attention devait être portée sur les zones rurales.

En effet, en termes d’organisation, les CAF ont franchi l’étape de la dématérialisation et les points d’accueil ont été réduits entraînant une moins bonne couverture géographique. La ruralité entraîne donc des complications d’accès même si des initiatives innovantes existent pour y pallier.

Avec le RSA, le déséquilibre des caisses a été plus ou moins important. La COG impose une priorité de gestion des caisses sur les minima sociaux. C’est donc sur les autres prestations que les déséquilibres se retrouvent. La dotation annuelle avec un prévisionnel annuel prend mal en compte ces situations de déséquilibre. L’UNAF est favorable à faire avancer la logique de flux plus que celle du nombre d’allocataires. C’est la gestion des charges qui doit prévaloir. Un chiffre important est souvent rappelé ces derniers temps au sein de la CNAF : 86 % des CAF ont réduit leur accueil pérenne ou ponctuel.

La cinquième question concerne la départementalisation des CAF et la volonté d’apprécier si elle a des conséquences en termes de services rendus aux familles.

Sur cette question, François Lebègue a souligné que 25 % des allocataires avaient été touchés par cette départementalisation. L’important de l’impact réside dans l’action sociale des CAF et son harmonisation sur l’ensemble du territoire. Le diagnostic, l’analyse des besoins à 3 – 4 ou 5 ans ont nécessité des ajustements au détriment du dialogue avec les collectivités locales comme les communes ou les intercommunalités. Il a ajouté que la question de l’adaptation pour l’égalité des territoires nécessite de savoir où l’on met le curseur. Le chiffre de 86 % déjà évoqué par Laurent Clévenot signifie une réduction de l’offre de services et de l’offre en termes de points d’accueil. Qu’il s’agisse de commissions de recours amiable ou des commissions d’aides individuelles, des ajustements ont dû être faits entre les allocataires. Une remarque doit être faite s’agissant du département du Nord au sein duquel, il y avait 8 CAF à regrouper. On s’aperçoit que dans les départements où cela s’est bien passé, cela correspondait à une collaboration effective depuis longtemps.

Sur la question de l’accessibilité des CAF, par téléphone, par courriel ou au guichet, François Lebègue a précisé que la fermeture pour quelques jours des CAF était la partie visible de l’iceberg : malgré cela, la charge de travail demeure très importante. Il importe pour les CAF de sortir de ce mouvais cercle selon lequel un courrier auquel il n’est pas rapidement répondu, entraîne un appel téléphonique à la CAF puis un déplacement au guichet. Cela correspond donc à trois modes de contact pour un seul et même flux. On constate depuis un certain temps un besoin de réassurance par les allocataires, pour apprécier s’ils remplissent les conditions de tel ou tel droit. Etant donné le délai de traitement des demandes par les CAF, cela génère de l’inquiétude auprès des parents demandeurs. La logique de dématérialisation, avec la montée en charge de « caf.fr » est lente et prendra du temps encore avant d’en voir les effets positifs.

« Quels sont les prestations dont le traitement pourrait faire l’objet d’une dématérialisation ? »

A cette question Laurent Clévenot a rappelé que l’objectif de la dématérialisation devait être d’éviter un flux d’arrivée dans les CAF. Il est important, à partir de là de prendre en compte l’anxiété des allocataires. Il est essentiel de trouver le bon moyen d’information pour que chaque personne trouve la réponse à sa question. Il n’est pas possible de raisonner en termes de privation ou de manque pour justifier la dématérialisation. La démarche de certification impose le paiement des prestations à bon droit. Cette logique réinterroge les pratiques. La dématérialisation doit se faire à l’aune du changement de pratiques avec l’apport de pièces justificatives. L’exercice de la certification impose des pratiques : c’est l’élément important de ces dernières années pour les CAF.

« La complexité de certaines prestations constitue-t-elle un obstacle à l’accès de certaines familles à ces prestations ? »

A cette question, la réponse est clairement oui. La complexité du droit a deux origines principalement :
- coller aux réalités les plus fines,
- en raison des contraintes économiques, des critères sont posés avec des curseurs pour entraîner une plus ou moins grande dépense publique. On s’aperçoit que, face à cette complexité grandissante, certains techniciens des CAF ne suivent pas toujours et il est nécessaire de recourir à un expert de la législation. Le RSA est une prestation avec un important taux de non recours.

« Les demandes de récupération des sommes indûment versées aux familles, sont-elles fréquentes ? Comment les familles parviennent à y faire face ? »

La réglementation génère elle-même des indus. On le constate notamment en matière d’allocations logement. François Lebègue précise que les indus représentent 3,3 % du montant total des prestations, soit 2,1 Md€. De même, en matière de RSA, l’entrée et la sortie avec la reprise d’emploi sont facteurs d’indus, notamment en cas de déclaration tardive des changements de situation. Mais il faut savoir que les indus sont recouverts à 92 % donc, ce qui pèse sur la gestion c’est le travail pour les recouvrer.

L’impact recherché sur les allocataires est d’être le plus faible possible. Les caisses les contactent et un plan de remboursement est établi en fonction de leurs capacités de remboursement. Autre information : moins de 20% des indus sont causés directement par les caisses elles-mêmes. L’exemple de l’allocation adulte handicapé (AAH) est intéressant sur ce point. Le maintien dans les droits suppose de solliciter la Maison départementale des personnes handicapées (MDPH) qui délivrera la notification de prolongation de l’AAH. Dans ce cadre, la CAF intervient en gestion pour le compte de l’Etat mais pour autant, c’est la CAF, qui se retrouve à devoir gérer l’indu éventuel.

« Les familles ont-elles rencontré des difficultés du fait de la mise en œuvre des nouveaux rythmes scolaires ? »

A cette question, Laurent Clévenot a répondu qu’il existe une grande diversité de situations selon que les communes ont les moyens ou non de recruter des animateurs. La diversité tient également aux communes au sein desquelles les parents paient ou non les activités pour les nouvelles heures périscolaires. L’UNAF a fait une enquête et les premiers retours montrent par exemple qu’au niveau des maternelles, les enfants sont perturbés du fait du changement d’interlocuteur généré par la réforme. Dans certaines communes, il va exister un panel d’activités et pour d’autres communes, il n’existera que le choix d’une seule et unique activité. Il convient également de noter que les changements d’horaires posent problème pour les transports scolaires au moment notamment du retour. L’organisation familiale se trouve elle-même perturbée. Cette réforme s’apparente à un véritable "mille-feuilles" de règlementation sur lequel il est urgent de prendre du recul et permettre que la rentrée 2014 se passe dans de bonnes conditions pour les enfants comme pour les parents.

A suivi un temps d’échanges entre le Rapporteur, le Président de la mission et les députés présents et Laurent Clévenot et François Lebègue.

Ainsi le Rapporteur, Christian Hutin a fait part de ses interrogations sur le sens donné par la dématérialisation. Lorsque l’on va à la CAF, on sait que l’on va dans un lieu de solidarité. Avec la dématérialisation, n’existe-t-il pas un risque de perte de sens en réduisant la CAF a un guichet, qui paie des prestations ? Si les contraintes budgétaires permettent difficilement d’imaginer de débloquer des postes d’accueil physique, il est intéressant de regarder l’exemple des médiateurs dans l’administration de la justice pour se rapprocher des citoyens.

Enfin, le Rapporteur a souhaité connaître les propositions de l’UNAF en termes de simplification pour les allocations logement. Linda Gourjade a précisé que, dans ses échanges avec la CAF de son département, il ressortait que le système d’information des CAF était peu performant et en cours de révision pour une période de 3 ans avant de pouvoir en apprécier les bénéfices. Les difficultés rencontrées par les CAF tiennent également à la montée de la précarité. Sur le non recours au regard du RSA, c’est le RSA activité, qui fait le plus l’objet du non recours et non le RSA socle en raison notamment de la nécessité de faire des déclarations de ressources tous les deux mois donc avec une périodicité très courte. Enfin, le Président Vercamer a souhaité que l’UNAF fasse de propositions de simplification par écrit. Il a souhaité connaître le délai moyen de traitement d’une demande par une CAF et ce qui se passe dans l’intervalle pour les allocataires.

Il a souhaité également connaître la position de l’UNAF concernant les crèches d’entreprises et si un financement par les CAF pouvait valoriser cette organisation d’avenir. Quelles sont les propositions de l’UNAF au regard de la réforme des rythmes scolaires ?
L’intervention de l’UNAF a fait une place importante aux relations de partenariat avec les CAF. Quelles voies d’amélioration pourraient être apportées aux problèmes de coordination semblant exister avec le Conseil général en matière d’AAH ou encore concernant le RSA ?
Comme premiers éléments de réponse, Laurent Clévenot a rappelé s’agissant des crèches d’entreprise, que l’UNAF était attentive à la réponse aux besoins des familles. Les crèches d’entreprise participent à cette diversité des réponses apportées aux familles et l’UNAF y est donc favorable. De telles initiatives, où l’entreprise s’engage, vont dans le bon sens. Cela permet de rendre des zones attractives pour les familles. Il convient juste de souligner qu’en termes de nombre de places, les crèches d’entreprise ne peuvent pas, à elles seules, apporter des solutions face au manque du nombre de places d’accueil de la petite enfance.

Sur la réforme des rythmes scolaires, une analyse est en cours au sein de l’UNAF sur les difficultés rencontrées par les familles à la rentrée dernière pour en tirer des leçons et permettre d’améliorer les choses dès la rentrée 2014. Sur le financement de la réforme par la branche famille, il est important de souligner que la COG adoptée en juillet 2013 fixe un cadre. Cette réforme vient modifier les équilibres négociés et il est toujours plus facile de faire une réforme en faisant payer les autres.

Sur la question du taux d’encadrement des activités périscolaires hors réforme, Laurent Clévenot a rappelé que le taux d’encadrement était là pour assurer aux familles une certaine sécurité. Si ce taux est réduit et qu’il survient un accident avec un enfant, qui sera alors responsable ?

En réponse à la question de la députée du Tarn, François Lebègue a précisé que son intervention précédente concernant l’AAH et les problèmes de relations entre les CAF et les MDPH se posaient au regard des techniques d’échanges.

Sur la question du sens de la dématérialisation face à l’accueil physique, ce qui compte aussi c’est la réponse aux besoins selon les publics.

S’agissant des voies d’amélioration, la COG en cours a fait le choix de mettre en œuvre la notion de parcours attentionné : cette démarche permet d’être proactif vis-à-vis des allocataires qui en ont le plus besoin. Il s’agit pour les gestionnaires des CAF d’avoir des alertes sur des situations ou des difficultés rencontrées par les allocataires pouvant entrainer des ruptures dans la prise en charge. Dans ce cadre, des rendez-vous peuvent être fixés pour une rencontre avec les allocataires.

S’agissant du délai de traitement des demandes par les CAF, il se situe entre 5 et 23 jours travaillés. Pour l’AAH, le délai est plus long, de 6 à 9 mois, mais cela tient aux problèmes rencontrés par les MDPH dans l’instruction des dossiers.

Une voie d’amélioration déjà pratiquée dans les CAF, c’est de s’assurer à la réception de la demande que le numéro de téléphone de l’allocataire figure bien sur la demande et permettre une mise en contact rapide entre l’allocataire et celui qui instruit sa demande notamment en cas d’absence de certains documents nécessaires.

@ : cmenard@unaf.fr

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