Actualités législatives de la semaine du 24 au 28 février 2014

10/03/2014

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Actualités législatives de la semaine du 24 au 28 février 2014

Rapport d’information au nom de la Commission des lois du Sénat sur la justice familiale

Le mercredi 26 février, la Commission des lois du Sénat, après la présentation faite par les deux rapporteurs, Catherine Tasca et Michel Mercier, a accepté la publication du rapport d’information intitulé « Justice aux affaires familiales : pour un règlement pacifié des litiges ».

Avant d’entrer dans le détail des préconisations de ce rapport d’information, il convient de rappeler que les rapporteurs ont reçu en audition l’UNAF et que la Rapporteure, Catherine Tasca s’est rendue à Arras où elle a rencontré l’UDAF 62.

Sur le fond, lors de la présentation du rapport devant la Commission des lois, un certain nombre de points ont été mis en avant :
- Le contentieux des affaires familiales, vitrine du contentieux civil, est celui qui touche le plus grand nombre de nos concitoyens. Paradoxalement, alors que cette justice semble fonctionner correctement, elle ne donne entière satisfaction ni à ceux qui la pratiquent ni à ceux qui font appel à elle.
- Le jugement porté sur la justice aux affaires familiales est souvent sévère. Sans doute, cette sévérité est-elle liée à la matière elle-même, qui concerne l’intimité des justiciables, dans des litiges douloureux à forte dimension passionnelle. On attend de la justice qu’elle trouve infailliblement la solution à laquelle les époux ou les parents ne sont pourtant pas parvenus. La déception, toutefois, est à la hauteur des attentes immenses placées en elle. Ainsi, les justiciables la dénoncent comme à la fois trop lente, car les délais de convocation sont élevés, et trop expéditive, avec 11 minutes pour une audience de divorce, certains évoquant une justice d’abattage.
- Les magistrats, quant à eux, se plaignent du manque de temps et de moyens. L’impératif du traitement quantitatif des flux contentieux l’emporte sur celui du traitement qualitatif des situations humaines qui leur sont soumises et le nombre important des saisines successives de la juridiction ou des instances modificatives est un signe d’échec. La fonction de JAF semble dévalorisée. La spécialisation familiale qu’elle devait établir ne se vérifie pas toujours, les JAF se concentrant sur un aspect du contentieux (juge du divorce, juge de la liquidation des régimes matrimoniaux, juge de l’autorité parentale) et les emplois étant morcelés entre plusieurs magistrats pour un quart ou un cinquième de leur temps. En outre, la fonction de JAF est peu prisée, souvent choisie par défaut ou confiée aux derniers magistrats arrivés, même si des vocations existent. Elle se caractérise par une très forte mobilité.

Au rang des 20 propositions formulées dans ce rapport d’information, il convient de noter les principales d’entre elles :
- Conserver le périmètre actuel de compétence du JAF et rejeter toute fusion avec le juge des enfants. Celui-ci, en effet, est un juge spécifique, à la fois civil et pénal, qui connaît une situation dans sa durée, tandis que le JAF est exclusivement un juge civil qui intervient pour un litige limité à un moment donné.
- En revanche, l’office du juge aux affaires familiales doit évoluer pour mieux adapter les mesures qu’il prend à la situation des parties et pour mieux accompagner leur application. Il s’agit d’un changement de culture, puisque le JAF assumerait un rôle plus actif, par exemple en prenant des mesures à titre provisoire pour tester leur succès auprès des parties ou en accompagnant la mise en œuvre d’un droit de visite par la désignation d’un travailleur social. Cette recherche, d’une solution adaptée, est conforme à sa mission de conciliation, trop souvent négligée faute de temps ou de moyens. Un tel accompagnement devrait toutefois être réservé aux litiges qui le nécessiteraient plus particulièrement.
- De plus, il faut garantir le financement des enquêtes sociales et des espaces familiaux de rencontre et assurer aux structures qui les prennent en charge, une prévisibilité pluriannuelle de leur financement.
- Redonner du temps au juge aux affaires familiales suppose aussi de le décharger des tâches pour lesquelles son intervention n’amène aucune plus-value. Sur la question de la déjudiciarisation, la prudence est de mise : l’intervention judiciaire est une garantie de protection et il convient de la conserver chaque fois qu’un droit pourrait être menacé. Toutefois, le contrôle du juge en matière de divorce par consentement mutuel est très formel. La proposition formulée par le groupe de travail présidé par Pierre Delmas-Goyon, de confier cette tâche à un greffier juridictionnel, doté d’un statut particulier, a retenu l’attention des rapporteurs : en cas de doute, le greffier refuserait d’homologuer la convention et les parties pourraient saisir le juge. En revanche, compte tenu de la nouveauté d’une telle procédure, son application se limiterait aux divorces par consentement mutuel sans enfant et sans patrimoine commun.
- D’autres simplifications peuvent être envisagées, à condition d’en prévoir les moyens, comme de confier aux officiers d’état civil l’enregistrement des pactes civils de solidarité (Pacs) et de leur dissolution, ainsi que les demandes de changement de prénom. En outre, il convient d’éteindre le contentieux très abondant suscité par les caisses d’allocations familiales (CAF) qui exigent du parent allocataire de l’allocation de soutien familial une décision du JAF sur l’impécuniosité de l’autre parent : le décret du 7 décembre 2011 autorise les CAF à procéder elles-mêmes à cette vérification, il faut les y inciter.
- S’agissant de l’organisation et du fonctionnement de la juridiction aux affaires familiales pour favoriser l’émergence d’une culture commune, prévoir la diffusion de barèmes indicatifs de prestation compensatoire, sur le modèle des barèmes indicatifs de pensions alimentaires.
- En revanche, une spécialisation JAF sur le modèle du juge d’instruction ou du juge des enfants serait source de rigidité car, en principe, un magistrat spécialisé ne peut que marginalement traiter d’autres contentieux. Or, le poids des affaires familiales au sein du TGI impose qu’il puisse être traité par des magistrats généralistes, susceptibles d’y être affectés par simple ordonnance du président du TGI. Il conviendrait toutefois de conforter l’enseignement dédié à ces fonctions dans la formation initiale et continue des magistrats.
- Pour réduire la mobilité excessive dans ces fonctions, il est proposé d’inciter les présidents de TGI à prévoir des affectations d’au moins deux ans pour tout magistrat désigné JAF, ou à réduire, dans la mesure du possible, le morcellement des emplois de JAF entre trop de magistrats (il existe dans certains tribunaux l’exemple de cinq magistrats pour un seul poste de JAF).
- Enfin, il faut renforcer la coordination au sein de la « jaferie », ainsi qu’avec les autres juridictions familiales. La systématisation de la participation de JAF aux audiences collégiales du TGI statuant en matière familiale est une piste intéressante. De même, il serait bon, comme l’a recommandé le groupe de travail présidé par Didier Marshall, que le magistrat coordonnateur suive plus particulièrement les affaires familiales complexes, où interviennent successivement le juge aux affaires familiales et le juge des enfants, car un conflit familial trop important entraîne une mise en danger de l’enfant.
- Enfin, autre changement culturel, le développement des modes alternatifs de règlement des litiges, comme la médiation et la conciliation. La médiation ne concerne que 0,8 % des affaires. Pourtant, lorsque les parties acceptent de la tenter, elle réussit dans un peu plus de la moitié des cas.
- La médiation, principalement financée par la caisse d’allocations familiales (61 %), et, secondairement, par les collectivités territoriales (13 %) et le ministère de la justice (5 %), a un coût pour les justiciables, qui varie de 2 à 131 euros par séance, selon un barème dégressif en fonction de leur revenu.
- Il faut aussi adapter l’offre de médiation à la demande des parties. Un délai trop long entre la première information et la réunion de médiation conduit certains à abandonner la procédure.
- Pour promouvoir la culture de la médiation judiciaire, il importe de renforcer la formation juridique des médiateurs et de mettre en place, dès la formation initiale, des magistrats et des avocats, des enseignements dédiés aux modes alternatifs de règlement des conflits.
- Enfin, le développement de la médiation demande des moyens et du temps. Il faudrait multiplier par cinq l’effectif des médiateurs pour généraliser la médiation préalable en matière de décision modificative d’autorité parentale. C’est pourquoi il est recommandé d’étendre progressivement le champ de l’expérimentation.
- Enfin, il est recommandé que les juridictions s’appuient davantage sur les compétences des notaires pour les aider à procéder au partage des intérêts patrimoniaux des époux. D’une manière générale, il faut que les juges s’attachent plus à donner toutes ses chances au partage amiable entre les époux. Retrouvez l’intégral du rapport d’information

Suspension des travaux parlementaires pendant la campagne pour les élections municipales

L’Assemblée Nationale et le Sénat ont suspendu leurs travaux en raison des élections municipales des 23 et 30 mars prochains. Les travaux reprendront à partir du lundi 7 avril.


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