L’UNAF auditionnée sur la proposition de loi relative à la protection de l’enfant

01/12/2014

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Jeudi 27 novembre, le Sénateur François Pillet, Rapporteur pour avis au nom de la Commission des lois du Sénat a reçu en audition l’UNAF sur la proposition de loi relative à la protection de l’enfant. L’UNAF était représentée par Guillemette Leneveu, Directrice générale et David Pioli, Coordonnateur du pôle Droit, psychologie et sociologie de la famille. Claire Ménard, Chargée des relations parlementaires assistait également à l’audition ainsi que la Sénatrice, Michèle Meunier, Rapporteur au fond pour la Commission des affaires sociale. Cette audition était organisée sous forme d’une table ronde avec la Voix de l’enfant, Enfance et partage et la Fondation Action enfance.

Pour commencer, Guillemette Leneveu a rappelé comment l’UNAF abordait la question de la protection de l’enfance.
Les UDAF assurent de nombreuses représentations dans ce domaine. Des partenariats se sont noués notamment avec ATD-Quart Monde. Face à cette nouvelle proposition de loi, il convient de regarder si la coordination avec les textes existants ou en cours de discussion est suffisante. Enfin, les UDAF gèrent des services dans la protection de l’enfance. Cette proposition de loi vient améliorer la loi de 2007. L’UNAF appelle à la vigilance pour que l’équilibre de cette proposition de loi ne soit pas remis en cause par le jeu des amendements au cours de la discussion parlementaire. L’intérêt supérieur de l’enfant ne doit pas interdire de s’intéresser à la famille de l’enfant. Au contraire, pour protéger l’enfant, il fait s’occuper la famille.

Dans ses propos liminaires, Guillemette Leneveu a souligné 3 points importants, qui ressortent de cette proposition de loi : La prévention primaire doit susciter toutes les attentions. Or on constate aujourd’hui l’insuffisance des moyens de la PMI et de la médecine scolaire. Un avis récent du CESE montre tout l’intérêt de la prévention. L’entretien du 4e mois de grossesse permet également un suivi des mères. Pour autant, il n’est assuré qu’auprès de 20% des mères. Sur les conditions de vie matérielles des familles, la protection de l’enfance prend insuffisamment en compte cette dimension. Le soutien aux familles doit aussi passer par des moyens permettant de redonner confiance aux familles dans leur capacité à gérer leur budget et à se tourner vers l’avenir. Une proposition de l’UNAF, en ce sens, sera détaillée plus loin. Sur la création de nouvelles instances, l’UNAF soulève le risque de cloisonnement des politiques publiques.

Sur le détail ensuite des articles, Guillemette Leneveu a précisé, s’agissant de l’article 1er, qui crée un Conseil national de la protection de l’enfance, institué auprès du Premier ministre, que l’UNAF souscrivait sur le principe d’une telle instance spécialisée protection de l’enfance. Pour autant, il convient de regarder le lien qu’il faut établir avec d’autres instances chargées du soutien à la parentalité ou encore de la petite enfance.

D’autre part, le projet de loi d’adaptation de la société au vieillissement en cours de discussion créée un Haut Conseil de la Famille et des âges de la vie. Attention aux doublons dans les organisations et à la dilution des compétences car il est prévu que le HCFAV exerce des missions sur l’enfance et la protection de l’enfance. Il faut donc clarifier et faire des choix.

Par ailleurs, si Conseil national il doit y avoir, la question de sa déclinaison au niveau local doit être posée face à une politique de la protection de l’enfance décentralisée et confiée aux départements.

Sur l’article 4, qui propose que soit désigné dans chaque service de PMI un médecin référent pour la protection de l’enfance, afin de faciliter les relations entre PMI, ASE, CRIP, médecins libéraux et urgentistes, cet article ne tient pas compte des difficultés que rencontrent la PMI avec des moyens en baisse face à l’élargissement de ses missions. Dès lors, comment lui permettre d’assumer de nouvelles missions de coordination comme le propose l’article 4 de la présente proposition de loi ?

Sur l’article 8, qui prévoit que le changement de lieu d’accueil pour les enfants confiés à une même famille d’accueil depuis au moins 3 ans soit soumis à l’avis préalable du juge des enfants, Guillemette Leneveu a souligné un décalage entre l’écriture même de l’article et son exposé des motifs. Dans l’article, il est prévu que l’avis rendu par le juge est un avis simple et, dès lors, le Conseil général peut passer outre. Il serait utile et nécessaire que l’avis du juge soit un avis conforme que le Conseil général soit tenu de suivre.

L’article 9 précise le contenu du rapport annuel, établi pour chaque enfant par l’ASE et transmis au juge et propose qu’il soit réalisé pour les enfants de moins de deux ans, tous les 6 mois. L’UNAF est d’accord sur le principe de cet article puisque le temps de l’enfant se distingue nettement du temps de l’adulte. Pour autant, l’UNAF s’interroge sur sa faisabilité. Si le rapport est mal établi et intervient trop rapidement, cela peut avoir des effets contraires à ceux escomptés et créer de l’instabilité pour l’enfant. L’UNAF serait favorable à une expérimentation dans quelques départements avec l’assurance en amont des conditions humaines et financières de sa réussite.

L’article 20 prévoit de modifier l’article 378 du Code civil afin de rendre systématique le retrait de l’autorité parentale lorsque son titulaire est condamné pour un crime ou un délit sur la personne de son enfant ou sur l’autre parent. L’UNAF a d’importantes réserves sur cet article et précise que c’est l’intérêt de l’enfant, qui doit conduire la décision du juge concernant l’autorité parentale. Le retrait automatique par le juge de l’autorité parentale, viendrait contredire dans certains cas cet intérêt. Si l’on prend l’exemple d’une condamnation pour mise en danger de la vie d’autrui sur un conjoint dans l’exercice d’une entreprise familiale ou bien encore en raison de blessures involontaires, le retrait de l’autorité parentale systématique par le juge aurait pour effet de priver l’enfant du seul parent, qui lui reste. Pour l’UNAF, il doit être obligatoire que le juge se prononce sur la question du maintien ou non de l’autorité parentale mais il ne peut y avoir de décision automatique de retrait de l’autorité parentale. C’est ce que prévoit la loi toute récente du 5 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes, qui modifie les articles 34 et 35 du code pénal et l’obligation est désormais faite au Juge pénal en cas de crime ou délit commis sur la personne de l’enfant ou de l’autre parent de se prononcer sur le retrait ou non de l’autorité parentale. Cet article 22 doit donc être supprimé.

Sur l’article 22, qui crée une nouvelle qualification pénale de l’inceste relativement à certaines agressions sexuelles, viols et atteintes sexuelles, il est utile de souligner que cette définition pénale de l’inceste va plus loin que les cas de l’interdiction au mariage prévus à l’article 161 du code civil. Pourtant c’est en creux la définition de l’inceste, qui est visée dans cet article. Cela pose donc la question de l’actualisation de l’article 161 du code civil notamment pour interdire le mariage par exemple entre belle-fille et beau-père. Cet article donne une vision au final plutôt large de la famille et il est normal qu’aux droits ouverts soient liés des devoirs et des sanctions. Pour autant, la question du curseur doit être posée dans cette vision large de la famille pour définir pénalement l’inceste.

L’article 13 propose de rendre obligatoire un accompagnement médical, psychologique et éducatif à toute mère de naissance qui se rétracte après avoir accouché dans le secret, et ce durant les trois années suivant la reconnaissance. Cet article pose une vraie problématique, celle de l’accompagnement des mères, qui ont vécu au moment de la naissance des difficultés sérieuses à tel point qu’elle avait décidé une séparation avec l’enfant. Toutefois, la solution retenue dans le présent article soulève des questions :

  • S’agit-il d’un droit ou d’une obligation de suivi pour la mère ?
  • Qui est tenu par l’obligation ?
  • Quid de la confidentialité devant être garantie ?
  • Quelle opérabilité d’une telle mesure, qui relève plus de l’intention que d’une mesure concrète de suivi ?
  • Ne faut-il pas faire un lien direct avec la PMI et prévoir ce suivi dans le code de la santé publique ?

Sur l’article 19, qui propose de sécuriser l’admission en qualité de pupille de l’Etat qui, du point de vue de l’UNAF, reste effectivement insuffisante, malgré la loi du 26 juillet 2013 relative à l’arrêté d’admission en qualité de pupille de l’Etat. Pour l’UNAF, il est indispensable que soient enfin trouvées des solutions effectives pour sécuriser la situation des enfants placés en vue d’adoption. C’est ce que le législateur a tenté de faire avec une loi de juillet 2013. Comme l’UNAF n’avait pas manqué alors de le signaler dans les auditions préparatoires, il apparaît que, malgré cette loi, dans les faits, les parents et les personnes ayant qualité à agir sont liés par un délai de 30 jours pour contester l’arrêté d’admission, tandis que les autres personnes ayant qualité à agir, mais ne s’étant pas manifestées, ne le sont pas. Ces dernières peuvent toujours exercer un recours au-delà des 30 jours. Pour le législateur, le placement en vue de l’adoption plénière qui, conformément à l’article 352, alinéa 1 du Code civil, fait légalement obstacle à toute restitution de l’enfant dans la famille d’origine, est ainsi supposé mettre fin aux possibilités de recours contre l’arrêté. Mais tel n’est effectivement pas le cas. Nous nous retrouvons dans la même situation qu’avant, avec une catégorie de personnes qui ne se verra jamais notifier l’arrêté d’admission. La proposition de loi précise, ce qui est un point positif, les « membres de la famille » pouvant contester l’arrêté d’admission : il s’agit des parents ou alliés jusqu’au sixième degré. Pour autant, la réponse apportée pour sécuriser la situation des enfants, nous semble encore insuffisante, compte tenu de l’aléa tenant à l’impossibilité de notifier l’arrêté d’admission à toutes les personnes ayant un intérêt à agir. Une solution pourrait consister à faire débuter le délai de contestation de 30 jours non plus à partir de la date de notification mais à partir de la date de publication de l’arrêté. Elle pose néanmoins la question du respect de de la confidentialité de l’adoption et, par voie de conséquence, et dans certains cas, celle de l’accouchement sous le secret. Mais c’est la seule qui semble permettre de sécuriser l’acquisition du statut de pupille, et d’établir un projet d’adoption dans des délais raisonnables au regard des besoins des enfants les plus jeunes, tout en respectant les droits des personnes ayant autorité à agir.

Enfin, Guillemette Leneveu a formalisé la proposition d’un article additionnel concernant la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial (MJAGBF). La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance a créé la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial (MJAGBF). Inscrite dans le code civil et dans le domaine de la protection de l’enfance, il s’agit d’une mesure utile, visant le bien-être des enfants par un soutien actif auprès de parents cumulant des difficultés matérielles et budgétaires. L’entrée par la gestion du budget est un moyen d’accompagner les familles en souffrance, dans leur très grande majorité engluées dans des parcours d’exclusion et vivant dans la crainte, et qui sont parfois en résistance face aux autres interventions éducatives, telle que l’AEMO. L’intervention vient alors rassurer les créanciers et les familles en tentant de remédier à des problèmes urgents tels que le risque d’expulsion locative. Sur cette base, elle vient alors initier un travail de soutien à la parentalité qui est articulé autour de l’apprentissage de savoirs faire concrets, et qui a pour objectif de donner aux personnes les moyens d’agir, de devenir autonome dans leur gestion, et d’assumer leurs responsabilités à l’égard des enfants. En engageant une planification des dépenses à destination d’un projet pour l’enfant, les parents sortent ainsi progressivement de la seule gestion de l’urgence et des contingences quotidiennes liées à la précarité et à la souffrance mentale pour se tourner vers l’avenir. C’est une mesure de prévention aux mesures de placement d’enfant à l’ASE. Elle a fait la preuve de son efficacité. Financée par les CAF, elle permet de sécuriser plutôt que de sanctionner. Elle a un bien moindre coût qu’une mesure de placement. Les conditions pour qu’elle soit décidée par le juge sont, en l’état actuel du droit, de deux ordres et cumulatives :
- lorsque les prestations familiales ne sont pas employées pour les besoins liés au logement, à l’entretien, à la santé et à l’éducation des enfants
- et que l’accompagnement en économie sociale et familiale n’apparaît pas suffisant (MAESF). En vertu du principe de subsidiarité de la mesure judiciaire, cette seconde condition est interprétée de manière restrictive, de nombreux magistrats exigeant que le conseil général apporte ainsi la preuve que la mise en œuvre de la MAESF s’est avérée insuffisante avant tout prononcé de MJAGBF. De fait, cette condition n’est pas satisfaite dans de nombreux cas faute de mesures d’AESF proposées ou mises en œuvre par les conseils généraux. L’amendement proposé par l’UNAF vise à lever les obstacles de la faible mise en œuvre de cette mesure de protection de l’enfance, en permettant la possibilité d’un prononcé de MJAGBF après échec de toute prestation d’aide sociale à l’enfance rendue au domicile, et non pas uniquement de la MAESF. Cet amendement vise ainsi à soutenir les familles en difficulté, car soutenir les familles, c’est aussi soutenir l’enfant et prévenir des mesures de placement parfois traumatisantes et beaucoup plus coûteuses pour la collectivité. Parce qu’un enfant ira toujours mieux, si sa famille va mieux. Retrouver en ligne, le détail de l’analyse de l’UNAF sur la proposition de loi relative à la protection de l’enfant.

Contribution de l’UNAF


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