L’UNAF auditionnée par la mission d’information du Sénat sur le redressement de la justice présidée par Philippe Bas

20/12/2016

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Jeudi 15 décembre, la Directrice générale de l’UNAF, Guillemette Leneveu, accompagnée de Claire Ménard, Chargée des relations parlementaires, a été auditionnée par la mission d’information du Sénat sur le redressement de la justice présidée par Philippe Bas, en présence aussi de Jacques Bigot, sénateur. L’objectif de cette audition portait sur les attentes de la société civile à l’égard de la justice.

Les questions suivantes étaient posées à l’UNAF : "Compte tenu de votre champ d’activité, comment et dans quels cas êtes-vous confronté aux tribunaux ? Quelle vision avez-vous du fonctionnement de la justice judiciaire ? Quels sont ses défauts et qu’est-ce qui doit être amélioré en priorité pour assurer un meilleur fonctionnement de la justice ?"

Texte de l’audition

Table ronde dans le cadre de la mission d’information consacrée au redressement de la justice Commission des lois du Sénat – jeudi 15 décembre 2016

La contribution de l’UNAF à cette mission d’information repose sur l’observation et les constats, qui remontent du réseau des UDAF. Nous nous sommes fondés sur le ressenti des familles, le vécu de nos services, animés par un souci de défendre les intérêts des familles et d’améliorer leur rapport à la justice dans les domaines des affaires familiales, de la protection juridique des majeurs ou encore de la lutte contre le surendettement.

I/ Les constats et les observations de l’UNAF dans les rapports avec la justice aux affaires familiales

A. Premier problème vécu par les familles, les délais des décisions et de leur exécution sont primordiaux pour la crédibilité et l’efficacité de la justice. Les juges sont garants de l’exécution des mesures qu’ils prononcent et la notion de temps n’y est pas indifférente.

Une décision récente du TGI de Paris du 21 novembre dernier en est la preuve s’il en était besoin : elle a condamné l’Etat à verser des dommages et intérêts à la plaignante du délai excessif pour divorcer. La décision mentionne un déni de justice et un dommage causé par le fonctionnement défectueux du service public de la justice.

Les constats de l’UNAF :

Le temps de la justice inquiète, c’est probablement l’un des reproches les plus récurrents que nous avons reçu !

De nombreux témoignages alertent sur une lenteur excessive dans les domaines du surendettement, de la conciliation, de la protection de l’enfance, de la protection juridique des majeurs et surtout au pénal.

Parfois, le temps de la prise de décision ou de l’exécution de la décision aggrave la situation de danger des personnes concernées, le plus souvent en situation de vulnérabilité.

Deux exemples précis viennent illustrer ce constat :

- En protection de l’enfance : les décisions de mettre en place une Mesure d’assistance éducative en milieu ouvert (AEMO) ou une mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial (MJAGBF) peuvent prendre plusieurs mois après que le signalement ou la demande de reconduction ait été transmis…

- Les délégués aux prestations familiales des UDAF indiquent que les ordonnances leur sont parfois transmises plusieurs semaines (voire mois) après l’audience. Il est donc compliqué de démarrer la mesure (MJAGBF) ou bien de la poursuivre en cas de renouvellement, car c’est l’envoi de l’ordonnance à la CAF qui permet de percevoir les prestations familiales que nous sommes censés gérer …

B. Seconde source de questionnement : la communication de la justice avec son environnement doit devenir plus accessible, plus lisible par les familles et par voie de conséquence plus efficace.

Cette recommandation se décline à deux niveaux :

- Créer un lien entre la justice et son environnement. Aujourd’hui, les magistrats ont du mal à dégager du temps pour toute intervention hors du tribunal… alors que les besoins sont importants. Les associations (entre autres) les sollicitent très régulièrement. Ils peuvent difficilement s’impliquer dans les groupes de travail locaux, différents schémas départementaux ou régionaux et observatoires, alors que leur participation est très attendue et appréciée de l’ensemble des acteurs…
Pour favoriser des juridictions plus ouvertes à leur environnement territorial, un magistrat, un greffier, ne pourrait-il pas être dédié aux relations extérieures ? Cette personne référente pourrait ainsi coordonner la communication, faire le lien avec la société civile et l’organiser au sein de sa juridiction.

- S’assurer de la bonne compréhension des familles des décisions, qui les concernent et de leur place dans la mise en œuvre.
L’UNAF est soucieuse du fait que les personnes et les familles soient bien informées des procédures et des décisions judiciaires qui les concernent, ainsi qu’à leur place dans la mise en œuvre.

L’UNAF considère que l’audience est un moment d’explication d’information et de discussion, qui ne doit pas être escamoté.

Exemple : dans les bilans d’activités des espaces-de-rencontre parents–enfants mis en place par des UDAF, il apparaît que le contenu des ordonnances du Juge aux affaires familiales fait l’objet de nombreuses questions des parents et des adolescents concernés. De même que les perspectives d’évolution de leurs droits et de leur situation nécessitent très régulièrement d’être abordées et clarifiées par les professionnels de ces espaces. Au-delà des rapports individuels rendus au magistrat, ces services constituent de sérieux espaces d’observations de la compréhension qu’ont les familles des attendus des décisions de justice et des enjeux qui y sont liés, ainsi que des inquiétudes qui s’en suivent.

C. Le manque crucial des moyens de la justice avec des conséquences sur les droits de l’enfant

L’UNAF apporte l’exemple des espaces-de rencontre qui sont des lieux d’exercice du droit de visite qui visent le maintien ou le rétablissement des liens entre les parents et leurs enfants dans des situations particulièrement conflictuelles ou lorsque des parents ont des difficultés personnelles, sociales ou d’ordre médical (toxicomanie, santé mentale, alcoolisme...). Leur activité est souvent liée à une ordonnance d’un Juge aux affaires familiales ou d’un juge pour enfants. Un certain nombre de parents les sollicitent directement.

Selon le rapport du Haut Conseil de la Famille (politique de soutien à la parentalité, septembre 2016), ¼ des demandes sont en attente (plus de 3500 mesures), la couverture territoriale est insuffisante et le manque de moyens est criant. Le financement pourtant très modique (14 millions d’euros) n’est que partiellement assuré par l’Etat (19 % par l’Etat, 40 % par les CAF et 34 % par les collectivités territoriales) d’où une fragilité financière particulièrement problématique pour un service public qui est destiné à mettre en œuvre une injonction judiciaire. Les UDAF confirment cette précarité de financement et la difficulté de gérer ce dispositif pourtant essentiel.

Outre la nécessité de renforcer le financement, des solutions alternatives pourraient être développées sur le nombre de mesures ordonnées par les juges, une très forte majorité montre au final une forme de « détournement » des espaces-de-rencontre. Les situations prises en compte par les juges concernent majoritairement la pauvreté des familles : parents (souvent des pères) qui n’ont pas de lieu pour voir les enfants (absence de logement personnel ou de logement adapté), parents qui habitent loin et qui n’ont pas les moyens de recevoir les enfants dans un tiers lieu une fois qu’ils ont payé leurs frais de transport, etc... donc, autant de parents et d’enfants qui n’auraient pas besoin d’avoir recours à un espace de rencontre (en tant que dispositif de soutien à la parentalité), avec la présence et l’étayage de professionnels mais plutôt à un autre type de dispositif qui semble manquer dans la palette actuelle malgré quelques initiatives éparses.

D. Les conséquences graves liées à la suppression du juge dans les divorces par consentement mutuel.

Si l’audience devant le juge peut paraître insuffisante, elle est pour autant nécessaire. La suppression du juge dans la procédure de divorce par consentement mutuelle va à l’encontre des justiciables et de la justice. L’UNAF tient à redire ici son opposition à cette mesure et ceci pour plusieurs raisons dont une directement liée à la question du redressement de la justice.
- Importance de la place du juge, protecteur de l’intérêt supérieur de l’enfant, mais aussi de la partie la plus faible du couple, par sa vérification du consentement éclairé donné par les deux époux.
- Demain, avec des arrangements expédiés de manière encore plus express, avec des arrangements mal négociés, l’UNAF craint que cela conduise à des conflits et donc à plus de contentieux, avec des situations aggravées qui seront soumises au juge. Sauf erreur, les rapports indiquent que d’ores et déjà, 40% des divorces par consentement mutuel font l’objet de contentieux post divorces. Ce n’est donc pas une vue de l’esprit : le terme de « consentement » ne veut pas dire absence de conflit et de tensions.
- Le fait de consentir mutuellement se réduit souvent à une apparence : un des deux adultes subit souvent le divorce. Pour payer sa liberté, l’un des deux peut, soit tout laisser, soit tout demander. Lorsque les couples arrivent en médiation familiale demandée par les Juges, les seuls points d’accord souvent volent en éclat. Même en présence de convention, la médiation post-divorce est souvent l’occasion de tout expliciter, y compris les points d’accords qui avaient été pourtant trouvés au moment du divorce.
- Sur le plan financier, la réforme va augmenter les coûts pour les familles, ce qui est tout de même problématique puisqu’une des principales critiques des couples porte sur le coût du divorce. De plus, elle risque d’être plus couteuse pour la justice.
- L’impossibilité pour un Juge de vérifier la situation de l’enfant constitue pour l’UNAF une régression indéniable dans la prise en compte de son intérêt.

Pour décharger les Juges et greffiers, d’autres pistes sont pourtant possibles. Certaines d’entre elles ont été avancées par le Haut Conseil de la Famille, saisi par le Premier Ministre sur la question des ruptures familiales, dans un rapport d’avril 2014, parmi lesquelles :
- mieux préparer le travail du juge, notamment en obligeant les parents à préparer les éléments nécessaires à la détermination de la pension alimentaire et en créant dans les Caf ou les communes un service d’aide aux parents pour la mise en l’état des dossiers avant le passage devant le Juge ;
- développer la médiation familiale, afin de favoriser les accords entre les parents et la bonne exécution des décisions prises par le Juge ou convenues entre les parents à titre privé, ce qui permettrait de réduire donc les demandes de révision ;
- au-delà et si nécessaire, renforcer les effectifs de la justice familiale. Il serait d’ailleurs intéressant que le HCF se voit confier une mission d’évaluation de cette réforme dans les deux ou trois ans suivant sa mise en œuvre.

E. Pour rendre la justice plus efficace : favoriser les modes alternatifs de règlement des litiges : la médiation familiale

Le principe même de la médiation vise à restaurer la communication et à préserver les liens entre les personnes et plus particulièrement les membres de la famille. Sa mise en œuvre doit se préparer et se travailler collectivement. Elle suppose un partenariat de tous les acteurs du litige familial (Juges, greffiers, avocats, notaires, médiateurs familiaux) réunis par le Président du Tribunal de Grande Instance, de concert avec le Bâtonnier de l’ordre des avocats.

Les 2/3 des médiations sont dites conventionnelles, c’est-à-dire à l’initiative des parents. Pour le 1/3 restant, il s’agit de médiations judiciaires. Idéalement, la médiation familiale devrait pouvoir être entamée le plus rapidement possible.

Compte tenu des délais importants pour obtenir une audience devant le JAF, et afin d’enclencher le plus rapidement un possible recours à la médiation, l’UNAF est favorable à une généralisation de la « double convocation » par le JAF. Celle-ci doit être systématisée dans les cas de divorce ou séparation engageant des questions liées à l’exercice de l’autorité parentale ou les modalités d’organisation matérielle ou financière de la vie de l’enfant. Cette information à la médiation préalable devrait être gratuite et pouvoir avoir lieu tant au tribunal que dans des lieux de proximité (maison de justice, point d’accès au droit, service de médiation).

Une autre expérimentation est en cours dans le champ de la médiation familiale : celle de la tentative de médiation préalable obligatoire. Les services de médiation ont actuellement à faire face à la demande croissante de séances d’information, parce que de plus en plus de magistrats ordonnent des séances d’information à la médiation. On observe une inégale couverture sur l’ensemble du territoire.

L’UNAF est également favorable à ce que le Juge des enfants ordonne une mesure de médiation familiale autant qu’il le juge utile. L’UNAF préconise donc que ce magistrat soit particulièrement sensibilisé à cette possibilité, qui lui permet d’ordonner une médiation :
- à titre principal, dans le souci de favoriser un règlement apaisé du conflit et ce, avant l’application éventuelle de mesures contraignantes ;
- en complément d’une mesure éducative.

La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle a étendu l’expérimentation de la tentative de médiation préalable obligatoire. Dans le rapport précité du HCF, il est noté le risque d’éviction des médiations familiales conventionnelles au profit des médiations dans le cadre judiciaire.

La perspective d’une extension de la médiation judiciaire suppose qu’on dispose de suffisamment de médiateurs familiaux sur tout le territoire. Une pression sur l’offre pose aussi la question de la qualité de la formation des médiateurs familiaux et des moyens suffisants pour répondre correctement à ces enjeux.

Le budget de la médiation familiale est trop modeste avec 24 millions d’euros. Il ne suffit pas à l’heure actuelle à couvrir les demandes par voie conventionnelle : toute extension doit passer par la question du financement, en rappelant qu’un des objectifs est de désengorger la justice.

II/ Les constats et les observations de l’UNAF dans les rapports avec la justice dans le champ de la protection juridique des majeurs

La Cour des comptes a rendu un rapport à la Commission des lois de l’Assemblée nationale portant bilan de l’application de la réforme de 2007 sur la protection juridique des majeurs. Ce rapport appelle, de la part de l’UNAF, les remarques suivantes en notant leur impact sur la justice.

- Il nous semble indispensable que le Ministère de la justice réinvestisse pleinement le champ de la protection juridique des majeurs. La justice ne doit pas seulement « dire le droit », mais elle doit s’impliquer réellement.
Au plan local, la situation des tribunaux est catastrophique par le manque de moyens. Ce qui conduit parfois les services à pallier ces manquements au fonctionnement normal du service public de la Justice. Ex : des tribunaux demandent aux services de passer régulièrement récupérer le courrier pour éviter l’envoi timbré et demandent aux services de notifier les courriers et requêtes importantes, à la place du Tribunal pour éviter à celui-ci de payer des lettres recommandées avec accusé de réception. La dématérialisation des documents devrait être une voie à développer.

Les délais de réponse aux requêtes ou de jugements peuvent être très longs. Les magistrats et greffes sont peu disponibles du fait de la charge de travail. Il y a un certain nombre de postes de magistrats ou greffiers vacants.

- Les Magistrats coordonnateurs des Cours d’appel ont un rôle à jouer, notamment pour harmoniser les pratiques des juges. L’UNAF avait développé tout l’intérêt d’activer le rôle de ce magistrat dans sa contribution commune au rapport Justice du XXIème siècle. Dès 2013, l’UNAF relevait toute l’utilité pour une justice plus efficace et plus harmonieuse, des magistrats coordonnateurs en matière familiale, comme en matière de protection juridique. Concernant ce dernier aspect, l’UNAF dressait déjà les constats suivants : les associations indiquent fréquemment qu’elles doivent répondre à des pratiques et des exigences très variables entre juges des tutelles.
De notre point de vue, il serait opportun qu’un état des lieux puisse être pratiqué au sein de la justice et que des échanges puissent être organisés, notamment par le magistrat délégué à la protection juridique des majeur de la Cour d’appel, afin qu’une harmonisation puisse être envisagée. Ce magistrat dédié et son rôle apparaissent encore fort méconnus des différents acteurs du secteur.
- Pour toutes ces raisons, l’UNAF souscrit pleinement à la proposition de la Cour des comptes, de création d’un délégué interministériel, incarnant une politique publique identifiée. Pour une approche convergente et efficace, l’UNAF pense que cette mission de coordination doit être clairement assortie d’un vrai rôle de pilotage national, qui ait autorité sur les différentes administrations.
Désigner un interlocuteur public représentant l’Etat semble pour l’UNAF effectivement une bonne piste, à condition qu’il dispose des prérogatives et des moyens nécessaires pour faire travailler ensemble les Ministères de la justice et des affaires sociales, ainsi que les opérateurs qu’ils soient publics, associatifs ou privés, et les Juges.
Par ailleurs, nous suggérons que le délégué interministériel soit responsable d’une instance d’animation et de dialogue, associant les opérateurs, à l’instar du comité de suivi national qui ne ’est pas réuni, depuis fin 2013.
Cela permettrait notamment d’énoncer des directives pour la bonne mise en œuvre de la loi et de remédier ainsi aux insuffisances d’instructions nationales constatées par la Cour, laissant les opérateurs dépourvus dans l’application concrète de la loi.
- Si la voie d’un délégué interministériel n’est pas celle retenue, il faut en ce cas que la justice pilote réellement cette politique, en faisant le lien avec les affaires sociales, ce qui suppose d’identifier clairement au sein de la Chancellerie, un service et des personnes en charge de la protection juridique des majeurs.
- Selon la Cour des comptes, il faudrait rendre obligatoire le contrôle de l’inventaire comme celui le contrôle des comptes de gestion, et instaurer l’évaluation du patrimoine du majeur par un commissaire-priseur ; confier aux experts-comptables le contrôle des comptes des majeurs établis selon des normes édictées : l’introduction des professionnels du chiffre dans la procédure. Ces différentes recommandations engendrent des coûts, qu’il est inenvisageable de faire peser sur les personnes protégées dont les ressources sont faibles. Le recours à des professionnels, tels que des huissiers, experts-comptables ou commissaires-priseurs devra être encadré et nécessitera des financements publics pour les personnes à revenus modestes.
Comme le relève la Cour, il est confié aux UDAF des personnes de « caractéristiques socioéconomiques plus modestes que la moyenne des majeurs protégés ». Les renforcements des contrôles proposés nécessiteront donc des financements publics.
- Assurer un financement pérenne à l’information et le soutien aux tuteurs familiaux. L’UNAF constate que l’insuffisance des moyens humains (en greffiers, Juges des tutelles, parquetiers) alloués à ce secteur spécifique de la justice est flagrante, notamment en ce qui concerne les contrôles des comptes de gestion (cela aboutit à des textes réglementaires qui prévoient que les greffiers en chef puissent déléguer cette tâche aux huissiers… alors qu’il s’agit là d’une responsabilité de l’Etat). En développant l’information aux familles, en amont des mesures de protection, puis, en les accompagnant dans leur rôle de tuteur ou curateur, cela permettra non seulement à la loi de s’appliquer (elle pose un principe de priorité familiale), et donc aux Juges de confier davantage de tutelles et curatelles aux proches, plutôt qu’à des professionnels. Cela participera également à la sécurisation de ces mesures, ainsi qu’à la qualité des relations humaines, au sein des familles, et avec les tribunaux…
Plus de 50 UDAF sont investies dans l’aide aux tuteurs familiaux, de plus en plus souvent en partenariat avec d’autres associations. La loi de finances pour 2017 prévoit bien un financement de l’ISTF à hauteur de 3 millions d’euros conformément à l’annonce du Président de la République à l’Assemblée générale de l’UNAF en juin dernier.
La question est maintenant de pérenniser ce financement au-delà de 2017.

III/ Les constats et les observations de l’UNAF dans les rapports avec la justice dans l’accompagnement des familles vulnérables et dans la lutte contre le surendettement

- Renforcer la prévention avec de plus nombreux recours aux mesures de justice d’aide à gestion du budget familial (MJAGBF). La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance a créé la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial (MJAGBF). Inscrite dans le Code civil et dans le domaine de la protection de l’enfance, il s’agit d’une mesure utile, visant le bien-être des enfants par un soutien actif auprès de parents cumulant des difficultés matérielles et budgétaires.
L’entrée par la gestion du budget est un moyen d’accompagner les familles en souffrance, dans leur très grande majorité engluées dans des parcours d’exclusion et vivant dans la crainte, et qui sont parfois en résistance face aux autres interventions éducatives, telle que l’AEMO. L’intervention vient alors rassurer les créanciers et les familles en tentant de remédier à des problèmes urgents tels que le risque d’expulsion locative. Sur cette base, elle vient alors initier un travail de soutien à la parentalité qui est articulé autour de l’apprentissage de savoirs-faire concrets, et qui a pour objectif de donner aux personnes les moyens d’agir, de devenir autonome dans leur gestion, et d’assumer leurs responsabilités à l’égard des enfants. En engageant une planification des dépenses à destination d’un projet pour l’enfant, les parents sortent ainsi progressivement de la seule gestion de l’urgence et des contingences quotidiennes liées à la précarité et à la souffrance mentale pour se tourner vers l’avenir.
C’est une mesure de prévention aux mesures de placement d’enfant à l’Aide sociale à l’Enfance (ASE). Elle a fait la preuve de son efficacité. Financée par les CAF, elle permet de sécuriser plutôt que de sanctionner. Elle a un bien moindre coût qu’une mesure de placement. Les conditions pour qu’elle soit décidée par le Juge sont, en l’état actuel du droit, de deux ordres et cumulatives :

  1. lorsque les prestations familiales ne sont pas employées pour les besoins liés au logement, à l’entretien, à la santé et à l’éducation des enfants ;
  2. et que l’accompagnement en économie sociale et familiale n’apparaît pas suffisant (MAESF). En vertu du principe de subsidiarité de la mesure judiciaire, cette seconde condition est interprétée de manière restrictive, de nombreux magistrats exigeant que le Conseil général apporte ainsi la preuve que la mise en œuvre de la MAESF (Mesures en accompagnement économique et social ) s’est avérée insuffisante avant tout prononcé de MJAGBF (mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial). De fait, cette condition n’est pas satisfaite dans de nombreux cas faute de mesures d’accompagnement en économie sociale et familiale proposées ou mises en œuvre par les Conseils généraux.

L’UNAF souhaite que soient levés les obstacles de la faible mise en œuvre de cette mesure de protection de l’enfance, en permettant la possibilité d’un prononcé de MJAGBF après échec de toute prestation d’aide sociale à l’enfance rendue au domicile, et non pas uniquement de la MAESF.

Cette évolution vise ainsi à soutenir les familles en difficulté, car soutenir les familles, c’est aussi soutenir l’enfant et prévenir des mesures de placement parfois traumatisantes et beaucoup plus coûteuses pour la collectivité.

@ : cmenard@unaf.fr

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