Note d’analyse

Quel avenir pour la TPSE ?

21/12/2006

La tutelle aux prestations sociales enfants (TPSE) figure dans trois textes d’actualité : le projet de loi réformant la protection de l’enfance, celui sur la prévention de la délinquance, et dans la loi sur l’égalité des chances. Le contenu de ces trois textes et leur articulation rendent confuse la vision du devenir de cette mesure de protection de l’enfance qui concerne au moins 20 000 enfants et fratries. Cette note souhaite clarifier ce contexte pour présenter les réflexions et suggestions de l’UNAF sur la raison d’être de cette mesure et son évolution.

La tutelle aux prestations sociales enfants (TPSE) est une mesure de protection de l’enfance, de la compétence du juge des enfants. Créée par la loi n°66-774 du 18 octobre 1966, elle est ainsi décrite par l’article 552-6 du Code de la sécurité sociale. "Dans le cas où les enfants donnant droit aux prestations familiales sont élevés dans des conditions d’alimentation, de logement et d’hygiène manifestement défectueuses ou lorsque le montant des prestations n’est pas employé dans l’intérêt des enfants ou lorsque la personne ayant la charge des enfants a été reconnue comme vivant en état de polygamie, le juge des enfants peut ordonner que les prestations soient, en tout ou partie, versées à une personne physique ou morale qualifiée, dite tuteur aux prestations sociales."

L’enquête de 2001 de la Direction Générale des Affaires Sociales (http://www.social.gouv.fr/IMG/pdf/tutelles_chif.pdf) recensait près de 20 000 mesures en cours.

La TPSE figure dans trois textes d’actualité :

- dans le projet de loi réformant la protection de l’enfance en cours d’examen parlementaire,
- dans le projet de loi sur la prévention de la délinquance, également en cours d’examen parlementaire,
- dans la loi sur l’égalité des chances, dont le décret sur le contrat de responsabilité parentale vient d’être publié.

Le contenu de ces trois textes et leur articulation rendent confuse la vision du devenir des tutelles aux prestations sociales enfant.

Le présent document a pour objet de clarifier ce contexte et de présenter les axes de réflexions et de suggestions de l’UNAF sur la raison d’être de cette mesure et son évolution.


1. La TPSE aujourd’hui

La loi du 18 octobre 1966 et son décret d’application du 25 avril 1969, encore en vigueur aujourd’hui, inscrivent la Tutelle aux Prestations Sociales Enfant, comme mesure judiciaire de préservation des intérêts matériels et d’amélioration des conditions de vie des enfants, par une action éducative auprès des parents en vue « de la réadaptation complète de la famille. »

Aujourd’hui, cette mesure s’exerce et s’articule autour de trois principaux objectifs :

- assurer la protection des enfants et la cohérence de la cellule familiale en préservant l’utilisation et la destination des prestations familiales,
- travailler avec la famille à l’équilibre et l’éducation budgétaire à partir de la gestion directe des prestations familiales,
- conduire auprès des parents une action éducative visant la réappropriation de leurs responsabilités parentales.

2. Lois récentes et projets de loi : la confusion législative autour de la TPSE

La TPSE figure dans deux projets de loi en cours et une loi récemment en vigueur, dont la philosophie et la finalité sont fondamentalement différentes :

  • loi sur l’égalité des chances (Ministère Cohésion sociale)
  • projet sur la prévention délinquance (Ministère Intérieur)
  • projet sur la protection de l’enfance (Ministère de la famille)

L’UNAF considère que la TPSE ne peut être à la fois une mesure d’assistance éducative et de soutien à la fonction parentale lorsque l’on se place dans le champ de la protection de l’enfance, et une mesure de sanction dans d’autres périmètres.

- La TPSE : Sanction liée au Contrat de responsabilité parentale, dans le champ de la loi Égalité des chances /Art 24 de la loi en vigueur

Insertion aux articles L 222-4-1 et suivants, du Code de l’action sociale et des familles, d’un nouvel instrument : le contrat de responsabilité parentale.

Ce contrat est proposé par le Président du Conseil général (éventuellement à l’initiative du maire, du chef d’établissement ou de l’inspecteur d’académie), en cas d’absentéisme scolaire grave, de trouble porté au fonctionnement d’un établissement, ou de toute autre difficulté liée à une carence de l’autorité parentale. Le Conseil général engage une action contractuelle avec les familles confrontées à de graves difficultés d’exercice de l’autorité parentale. Il a pour vocation de rappeler aux parents leurs droits et leurs devoirs et de leur offrir toute mesure d’aide et d’action sociale de nature à remédier à la situation.

Si les parents refusent de signer le contrat, ou s’ils ne respectent pas les obligations du contrat, le Président du Conseil général peut, sous certaines conditions :

- demander la suspension du versement de tout ou partie des prestations afférentes à l’enfant ;
- saisir le Procureur de la République de faits susceptibles de constituer une infraction pénale ;
- saisir l’autorité judiciaire pour qu’il soit fait application, s’il y a lieu, des dispositions de l’article L. 552-6 du Code de la sécurité sociale (à savoir l’ordonnance d’une TPSE).

La TPSE est donc bien expressément entendue comme une sanction liée au Contrat de responsabilité parentale (Le décret du 1er septembre 2006 mentionne d’ailleurs que le contrat doit comporter le rappel « des sanctions » dont fait partie la TPSE).

Dans ce cadre, il s’agit d’une mesure répressive.

Pour l’UNAF, la réponse à apporter au déficit de responsabilité parentale ne peut se résumer à la suspension des allocations familiales et à leur mise sous tutelle.

Cette mesure sanction ne permettra pas aux parents en difficulté de résoudre leurs problèmes d’autorité parentale. Elle sème la confusion et laisse ainsi penser que la sanction financière suffirait à responsabiliser des parents.

- Pas d’intégration de la TPSE dans le champ de la prévention délinquance /art 7 du projet de loi :

La modification prévue du Code de la sécurité sociale est la suivante :

Après l’article L. 552-6 du Code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 552-7 ainsi rédigé :

« Art. L. 552-7. - Lorsque le maire ou son représentant au sein du conseil pour les droits et devoirs des familles saisit le juge des enfants, au titre de l’article L. 552-6, il peut, en sa qualité de Président de ce conseil, conjointement avec la caisse d’allocations familiales, proposer au juge des enfants que le professionnel coordonnateur de la commune soit, par dérogation au 2° de l’article L. 167-5 du Code de la sécurité sociale, désigné pour exercer la tutelle aux prestations sociales.

« Le fonctionnement de la tutelle des prestations sociales prévue dans le présent cadre obéit aux règles posées par les articles L. 167-2 à L. 167-4 et les 1° et 3 à 5° de l’article L. 167-5 du Code de la sécurité sociale. »

Le maire pourrait donc proposer au juge des enfants que le coordonnateur des actions auprès de la famille, de la commune soit désigné pour exercer une TPSE.

- Ce texte qui donne un rôle central au maire, alors que le « chef de file de l’action sociale » est le Président du Conseil général, semble rendre la répartition des compétences moins lisible.
- Quel sera le rôle du "coordonnateur" ? Par ailleurs, sera-t-il soumis aux mêmes obligations de formation et qualification, que tout professionnel intervenant dans le cadre de la TPSE (arrêté du 30 juillet 1976) ?

L’UNAF demande l’abrogation de l’art 7.
Toutefois, si ce texte devait être maintenu, l’UNAF souhaite qu’il soit mis en conformité avec les règles de droit qui régissent la TPSE (contenu de la mission, formation des professionnels qui l’exercent ...).
Car la TPSE doit être inscrite dans le Code civil et bien identifiée comme une mesure d’assistance éducative, toute autre "porte d’entrée" dans cette mesure devra y faire référence.

- Maintien de la TPSE dans le champ de la protection de l’enfance / Art 12 du projet de loi :

Le projet de loi prévoit deux volets d’action auprès des familles :

  • Une mesure administrative, de conseil : l’« Accompagnement en économie sociale et familiale » insérée à l’article L.222-3 du Code de l’action sociale et des familles :

« L’aide à domicile comporte ensemble ou séparément :

    • L’action d’un TISF ou d’une aide ménagère
    • L’intervention d’un service d’action éducative
    • Le versement d’aides financières ...
    • Un Accompagnement en économie sociale et familiale »
  • Une « mesure judiciaire d’accompagnement budgétaire de la famille » (mesure équivalente à l’actuelle TPSE, de gestion des prestations par un tiers) insérée à l’article 375-9-1 du Code civil :

« Lorsque les prestations familiales ne sont pas employées pour les besoins liés à l’entretien, à la santé et à l’éducation des enfants et que l’accompagnement budgétaire par un travailleur social prévu à l’article L.222-3 du Code de l’action sociale et des familles n’apparaît pas suffisant, le juge des enfants peut décider d’une mesure de gestion des prestations sociales enfants et ordonner que les prestations familiales soient, en tout ou partie, versées à une personnes qualifiée, dite mandataire judiciaire.

« Dans le cadre de sa gestion, la personne désignée prend toutes décisions, en s’efforçant de recueillir l’adhésion des bénéficiaires des prestations familiales, pour améliorer les conditions de vie des enfants ; elle exerce auprès de la famille une action éducative visant à rétablir les conditions d’une gestion autonome des prestations.

La liste des personnes habilitées à saisir le juge est fixée par décret.
La décision fixe la durée de la mesure. Celle-ci ne peut excéder deux ans et peut être renouvelée par décision motivée. »

3. Les propositions de l’UNAF pour faire évoluer la TPSE vers la mesure d’assistance éducative familiale et budgétaire (AEFEB)

- Insertion dans le Code civil

Il s’agit d’une mesure d’assistance éducative :

- L’objectif de cette mesure n’est pas de « gérer à la place de ..., mais bien d’apprendre à gérer » ;
- La dimension éducative est fondée sur la maîtrise de « l’argent qui irrigue le fonctionnement de la famille » (T. Fossier) ;
- La reconstruction du lien parents-enfants, passe par la restauration des conditions d’existence et de la cohésion familiale. Aider les parents dans l’exercice de l’autorité parentale, notamment en prenant le temps d’expliquer, de dédramatiser, de rassurer, de favoriser la prise de conscience des parents, voire de rendre possible la réflexion, sont autant de leviers d’action sur les relations familiales ;
- Cette nouvelle mesure s’insérant dans le périmètre de l’assistance éducative permettra, dans de nombreux cas, d’intervenir plus tôt afin d’éviter le placement des enfants ou l’irrémédiable dégradation de la situation matérielle familiale ;
- Elle s’appuie sur les capacités d’évolution et de changement de la famille. Elle engage la famille à comprendre, analyser puis modifier son comportement, dans l’intérêt de l’enfant ;
- La mission sera donc bien de conduire une action éducative auprès des familles dont les difficultés économiques sont la partie visible du dysfonctionnement familial ;
- Ainsi, le mandataire AEFB pourra non seulement favoriser l’amélioration des conditions de vie des enfants et de la famille, mais aussi faciliter l’accompagnement des parents en partenariat avec les différents acteurs locaux
- Pour être clairement identifiée comme une mesure d’assistance éducative, cette mesure doit être logiquement située dans la section

Il s’agit d’une mesure de soutien à la fonction parentale, qui prend en compte :

- La famille dans sa globalité, dans l’intérêt de l’enfant ;
- L’intérêt de l’enfant à travers la reconstruction de l’économie familiale en tant qu’élément d’éducation de l’enfant et de bien-être de la famille ;
- Les modes de relations de la famille, à travers la circulation et l’utilisation de l’argent ;
- La place de l’argent : symptôme, l’argent est un élément fort du repérage du fonctionnement et des problématiques de la famille ;
- Les difficultés des parents à fournir à leurs enfants un cadre de vie décent, des conditions de scolarité stables, des loisirs, sont autant d’indicateurs d’un besoin de prise en charge ;

Rédaction proposée et commentaires « Art. 375-2 alinéa 2 - Lorsque les prestations familiales ne sont pas employées pour les besoins liés au logement (1), à l’entretien, à la santé, à l’éducation ou au développement (2) des enfants et/ou (3) lorsque l’accompagnement en économie sociale et familiale n’apparaît pas suffisant, le juge des enfants peut ordonner qu’elles soient, en tout ou partie, versées à une personne morale (4) qualifiée dite mandataire aux prestations familiales à l’assistance éducative familiale et budgétaire (5) »

(1) « besoins liés au logement »
Le fonctionnement parental autour des problématiques de logement qui mettent en danger l’enfant est l’une des raisons qui amène aujourd’hui les juges des enfants à ordonner des mesures TPSE. Il peut s’agir de problèmes d’expulsion, d’insalubrité ou de vétusté importantes, de la disproportion du coût des charges, d’accès ou de maintien dans le logement, de l’inadaptation de la taille des logements, etc.

L’intervention des Services TPSE permet, selon les situations, une médiation avec les organismes bailleurs, une négociation de plan d’apurement des dettes locatives, la négociation de paiements personnalisés pour les fournitures d’énergie, la réinscription des familles dans un projet de pérennisation du logement et donc sa réinscription dans un réseau de relations et le rétablissement du lien social propice au développement des enfants.

La préservation du logement est déterminante pour assurer la sécurité matérielle et des enfants. La conservation du logement est donc souvent un objectif prioritaire de la TPSE, une étape nécessaire à partir de laquelle il devient envisageable de reconstruire la fonction parentale.

(2) « ou au développement des enfants »
Les besoins liés au développement des enfants sont ceux de son épanouissement par l’accès aux activités sportives ou culturelles, à la lecture et à toutes autres disciplines. Cette mesure doit aider les parents à prendre en compte ces éléments comme constitutifs des priorités d’un budget familial, au même titre que les charges courantes.

Il s’agit de Protéger l’intérêt de l’enfant en soutenant les parents :

- Cette nouvelle mesure qui s’insérera dans le périmètre de l’assistance éducative permettra, dans de nombreux cas d’intervenir plus tôt afin d’éviter le placement des enfants, ou l’irrémédiable dégradation de la situation matérielle familiale.
- Elle ne doit surtout pas stigmatiser les « défaillances » parentales, mais aider au rétablissement de la situation financière de la famille, en lui redonnant les moyens de se prendre en charge.
- Elle n’a pas pour vocation de sanctionner les parents du fait d’une conduite répréhensible, mais a pour but de pallier un état de danger pour les enfants, par une action éducative, à travers le budget familial.
- Les modes d’intervention sont ceux de la protection de l’enfance et donc du travail social :

  • Travail sur la relation de confiance avec la famille et reconnaissance à priori de la compétence de la famille, pour faire face à ses difficultés, prise en compte de ses capacités à évoluer ;
  • Aider les parents dans l’exercice de l’autorité parentale, notamment en prenant le temps d’expliquer, de dédramatiser, de rassurer, de favoriser la prise de conscience des parents, voire de rendre possible la réflexion, sont autant de leviers d’action sur les relations familiales.
  • Il est primordial que le juge dans un premier temps, puis l’intervenant ensuite, expliquent à la famille concernée, la finalité de la mesure et présentent les raisons de la décision et l’intérêt de leur coopération.

(3) « et/ou lorsque l’accompagnement en économie sociale et familiale n’apparaît pas suffisant »

Ces prépositions ne sont pas un simple jeu d’écriture. Cette rédaction permet une double entrée dans ce dispositif : d’une part, par la voie administrative (mesure dite d’accompagnement en économie sociale et familiale) et de l’autre par la voie judiciaire.

Il ne doit pas y avoir de subordination ou de subsidiarité entre les deux mesures qui ne sont pas de même nature, ne s’adressent pas forcément au même public et dont les objectifs sont différents.

Seule la mesure judiciaire, outre son aspect éducatif, permet une gestion directe des prestations familiales, alors que la mesure administrative se limite à du conseil et du soutien.

Par ailleurs, la saisine directe du Juge des Enfants doit rester possible dans certains cas : notamment l’urgence de ces situations, la pathologie ou les carences graves du ou les parents, les comportements de fuite ou les conduites d’évitement. Dans ces situations, instaurer un accompagnement contractuel conduirait à aggraver une situation déjà fort obérée et souvent chronicisée.

De plus, la formulation « et/ou » laisse la possibilité, en accord avec la famille, de consolider l’action éducative entreprise. Ceci, grâce à la mise en place d’un accompagnement en économie sociale et familiale, après la mainlevée de la mesure judiciaire.

L’articulation entre les deux mesures administratives et judiciaires : il doit être possible de passer de l’une à l’autre, mais elles ne sont pas nécessairement liées.

- Pas de subsidiarité entre les deux mesures : Ne pas les conditionner l’une à l’autre.
L’engament volontaire des familles est-il réel, si la conséquence d’un refus est un signalement au juge ?

- Il faut penser et développer la complémentarité des mesures :
Il faut prévoir la possibilité d’instaurer une mesure administrative d’accompagnement, à l’issue d’une mesure judiciaire.

(4) « versées à une personne morale »
Pour l’UNAF, il est important qu’il s’agisse exclusivement d’une personne morale :
- eu égard au caractère éducatif de la mission auprès de la famille qui nécessite la compétence de professionnels détenteurs d’un diplôme de travail social (éducateur spécialisé, assistant de service social ou conseiller en économie sociale et familiale), encadrés, contrôlés et supervisés ;
- eu égard aux garanties à offrir en terme de responsabilité de gestion, par le transfert des prestations familiales, de contrôle des comptes...
- en référence aux dispositions actuelles de qualification des délégués à la tutelle aux prestations sociales, qui prévoit la détention obligatoire d’un diplôme d’Etat de travail social (AS/ES/CESF), 25 ans et trois ans d’exercice dans le diplôme.

(5) « Mandataire à l’Assistance Éducative Familiale et Budgétaire »

Le mandataire est bien la personne morale désignée pour exercer la mesure, celle-ci employant des personnes physiques.

Le caractère judiciaire n’empêche pas de rendre les parents acteurs de la mesure
- Attention à la tendance actuelle, qui vise à pénaliser les fonctions du Juge des enfants. Les mesures d’assistance éducative sont inscrites clairement dans la justice civile, bien distincte de la justice pénale.
- Le cadre judiciaire est en effet garant des droits et libertés individuelles ( procédures, recours, principe du contradictoire ... )

Par ailleurs, la mesure s’inscrit dans la prise en compte d’un temps déterminé (deux ans renouvelables).

Enfin, elle doit être applicable dans les DOM.

4. Les propositions de l’UNAF pour une mesure administrative d’accompagnement budgétaire familial

- Cette mesure sera différente des dispositifs qui existent déjà aujourd’hui, notamment de l’AEB (Aide Educative Budgétaire) La mesure de conseil en économie sociale et familiale, sera formalisée par un engagement écrit, contractualisée et individualisée, pour une durée déterminée et précédée d’une évaluation. L’objectif de cette évaluation est d’éviter, pour une même famille, de supporter le cumul de différents types d’interventions et la juxtaposition, dans le temps, de multiples dispositifs.

L’interpellation vis-à-vis de la famille se situera par rapport à une problématique concernant l’intérêt de l’enfant. (On signifie à la famille qu’elle a mis en danger l’intérêt de son enfant, par son comportement).

Cette mesure correspondra à une mission obligatoire des Conseils généraux et devra donc être assortie de moyens spécifiques à l’instar de l’ASLL.

- La dimension temporelle est importante : l’UNAF propose une durée de 6 mois renouvelables.
- Compétence du (Président du) Conseil général, en tant que chef de file de l’action sociale, qui pourra :

  • Par convention, déléguer la mise en œuvre de la mesure, à un organisme à but non lucratif habilité à cet effet.
  • Fixer la liste des travailleurs sociaux habilités à exercer la mesure d’accompagnement en économie sociale et familiale. Il serait judicieux d’étendre l’exercice de ces mesures à l’ensemble des travailleurs sociaux.
    - Prévoir la collaboration entre les différents intervenants, notamment entre département et autorité judiciaire.
    - Elle doit faire partie des mesures à disposition des acteurs du champ de la protection de l’enfance : du Conseil général et du juge des enfants ;
    - Les intervenants sont nombreux et pas assez articulés entre eux : proposer de développer des instruments (Ex : des protocoles de travail entre le Conseil Général et justice / Formations conjointes / référentiels / Schémas départementaux conjoints ...)
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