Commission Guinchard

L’UNAF auditionnée par le groupe de travail sur la répartition des contentieux civils

19/05/2008

Illustration article

Une délégation de l’UNAF a été auditionnée le vendredi 16 mai 2008, par le groupe de travail sur la répartition des contentieux civils, installé le 18 janvier 2008 par Madame la Ministre de la Justice et présidé par le Recteur Serge Guinchard. L’audition a porté sur l’activité judiciaire en matière familiale, en particulier sur l’éventuelle déjudiciarisation des interventions non contentieuses (divorce par consentement mutuel), et sur le regroupement des juridictions à caractère familial. Une contribution écrite a été remise. Elle est en ligne.


Groupe de travail sur les contentieux (Ministère de la Justice)

Positions et propositions de l’UNAF

La réflexion du groupe de travail porte sur la simplification de la répartition des contentieux entre les juridictions, la spécialisation des contentieux les plus techniques, et la déjudiciarisation de certaines procédures.

Le législateur a habilité l’UNAF, d’une part, à « donner des avis aux Pouvoirs publics sur les questions d’ordre familial et leur proposer les mesures qui paraissent conformes aux intérêts matériels et moraux des familles » ; et d’autre part, à « représenter officiellement auprès des Pouvoirs publics l’ensemble des familles ». (Code de l’action sociale et des familles, Livre deuxième, titre I, article L.211-3).

Il apparaît que plusieurs sujets abordés par le groupe de travail concernent les familles que nous avons mission de représenter et donc le périmètre des domaines traités par notre organisation.

Nous nous exprimerons sur quatre sujets principaux :

- Le divorce par consentement mutuel,
- La question du barème des pensions alimentaires après un divorce ou une séparation
- Le regroupement des juridictions à caractère familial dans un pôle institutionnel.
- Le surendettement,

I – La déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel

L’UNAF émet les plus grandes réserves à l’égard d’une telle formule.

Nous rappelons tout d’abord qu’en 1999, le rapport du groupe de travail constitué à la Chancellerie par Madame Elisabeth GUIGOU, Ministre de la Justice, et présidé par Françoise DEKEUWER - DEFOSSEZ, avait à l’unanimité rejeté l’hypothèse d’un divorce sans juge.

Cette commission avait jugé que le divorce déclaratif comporterait des risques pour ses utilisateurs et qu’il apparaîtrait comme une dévalorisation du mariage. Elle ajoutait :

« Admettre le divorce par déclaration conjointe en présence d’enfants signifie que la société renonce à contrôler systématiquement, en cas de divorce, la conformité des arrangements parentaux à l’intérêt de l’enfant. On peut saluer cette mesure comme ne créant plus de discrimination entre les enfants, puisqu’elle aligne la situation des « enfants du divorce » sur celle des enfants de concubins, ou regretter la démission de la société qui, faute de pouvoir protéger tous les enfants, n’en protège aucun. Après tout, l’un des sens du mariage est aussi de donner la meilleure protection possible. »

L’UNAF constate ensuite que la déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel a été rejetée unanimement par le Parlement lors de la dernière réforme de la loi relative au divorce.

L’élaboration de cette loi a entraîné tant le Parlement que le Ministère de la Justice dans un travail complet de plusieurs années, qui a abouti à la loi du 26 mai 2004.

Cette loi à peine entrée en vigueur, il serait déjà proposé de la modifier sur un point fondamental.

L’UNAF souhaite en tout état de cause que soit réalisée au préalable une évaluation de l’application de la loi du 26 mai 2004, qui a permis dans le cas des divorces par consentement mutuel, une seule intervention du juge pour homologuer la convention réglant les conséquences du divorce préparée par les deux époux.

Nous attirons de nouveau l’attention sur les risques majeurs que comporte une remise en cause immédiate des dispositions fondamentales d’une législation touchant la vie des familles, sitôt celle-ci promulguée et à peine mise en application.

L’incessante remise en cause de la loi qui vient d’être établie décrédibilise la notion même de loi et créé un sentiment d’insécurité juridique.

Si l’UNAF peut comprendre le souci de simplification et de pacification des ruptures du mariage, elle est également désireuse de lui conserver son caractère spécifique de protection juridique des enfants et de chacun des époux, découlant de l’engagement pris devant la société.

Telle est la mission du juge dans le divorce. Il est le garant de l’intérêt des enfants et du maintien des liens avec les deux parents, et il doit assurer l’équité des accords intervenus entre les parties et la protection du conjoint le plus vulnérable.

Pour l’UNAF, mais cela a été de tout temps la position également du législateur, le mariage n’est pas un simple contrat patrimonial qui pourrait se défaire devant un notaire.

On peut d’ailleurs prévoir que la déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel entraînera la survenue d’un fort contentieux post-divorce (portant par exemple sur la résidence des enfants), qui réalimentera en retour des demandes de plaignants auprès des tribunaux.

L’UNAF a approuvé les solutions de simplification du divorce, notamment quand les parents sont d’accord et conviennent d’une convention à l’amiable, mais elle maintient qu’en tout état de cause, ce soit au juge de prononcer le divorce après un examen des accords passés entre les parties. *

Si l’UNAF n’est pas favorable à la déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel, si elle tient la présence du juge comme le pivot nécessaire des procédures de divorce et le garant de l’équité entre les parties, elle est également favorable au développement de la médiation familiale, dont elle pense qu’elle aura pour conséquence de préparer les parties à des accords qui simplifieront d’autant le travail du juge.

La médiation familiale, qui est l’occasion de rétablir un dialogue entre les époux, présente ici un double intérêt : compte tenu, d’une part, de la possibilité de soumettre à l’homologation du juge, dans un divorce contentieux, des conventions sur les conséquences du divorce et, d’autre part, de la possibilité de passer en cours de procédure vers un divorce moins contentieux voire vers un divorce par consentement mutuel.

L’UNAF souhaite par conséquent que le groupe de travail sur les contentieux prône le développement de la médiation familiale. Pour nous, celui-ci passe en particulier par l’amélioration de la prise en charge financière des services. Le système de la prestation de service mise en place par la CNAF a été un progrès, mais il doit être aujourd’hui renforcé de façon à ne pas être un frein à la croissance de cette pratique sociale nouvelle, dont les familles en situation conflictuelle peuvent attendre beaucoup.

II – Un barème pour les pensions alimentaires ?

Cette question est étroitement liée au sens que l’on donne à l’après-divorce et à l’après-séparation, la fixation d’une pension alimentaire étant l’une des formes que peut prendre le maintien de la coparentalité après la rupture des couples avec charge d’enfants.

L’UNAF est opposée à la proposition d’établir un barème impératif pour les pensions alimentaires. Elle a d’ailleurs redit ces positions devant la Mission d’information parlementaire sur les droits de l’enfant et de la famille, en 2006. Elle souhaite plutôt l’établissement d’une aide indicative, dont disposeraient toutes les parties de façon à les aider dans leurs décisions. A condition qu’une telle initiative ne contrevienne pas, en pratique, aux intentions du législateur de développer les accords entre parents afin de créer les meilleures conditions de poursuite de la coparentalité après le divorce. Il est toutefois probable que le recours à un barème ne diminuera ni les contentieux ni les pensions impayées. En tout état de cause, une telle mesure ne doit pas être isolée de l’objectif général d’assurer le maintien des relations avec les deux parents après le divorce ou la séparation (l’UNAF demande non seulement le développement de la résidence en alternance, mais que la résidence en alternance devienne le principe de base, assortie d’exceptions, lors du divorce, simple et logique développement de la loi du 8 janvier 1993, qui a posé le principe de l’exercice en commun de l’autorité parentale après le divorce).

Quelle est la situation, selon les données les plus récentes disponibles (2003), analysées en 2007 (1) ?

98 % des divorces prévoient un exercice conjoint de l’autorité parentale et 79 % une résidence des enfants chez la mère. La résidence en alternance est encore assez peu fréquente (12 %). Quand la résidence est fixée chez la mère, il est prévu une pension alimentaire dans 90 % des divorces, alors que dans 9,3 % des cas, aucune pension n’est prévue (absence de ressources du père, notamment, ou prise en charge directe de frais d’éducation et d’entretien, par accord). Le montant de la pension alimentaire s’élève en moyenne à 188 euros par enfant quand elle est versée à la mère et à 111 euros par enfant quand elle est versée au père.

Le versement d’une pension alimentaire dépend du mode de résidence de l’enfant (ressources réciproques mises à part) : « une contribution est tout de même prévue dans 25 % des divorces qui fixent une résidence en alternance, là encore le plus souvent au profit de la mère. La persistance d’une contribution avec une résidence en alternance peut être le signe d’un partage inégal du temps de présence de l’enfant chez les deux parents ; en cas de revenus très différents des parents, elle peut aussi garantir à l’enfant le maintien équilibré de son niveau de vie. (2) »

Par ailleurs, bien que la plupart du temps la contribution soit versée sous la forme d’une pension alimentaire, elle peut aussi consister en une prise en charge directe de frais exposés au profit de l’enfant (scolarité, loisirs…). Cette prise en charge, selon les cas, complète ou remplace la pension alimentaire. 5 % des divorces prévoient une prise en charge directe, toujours la conséquence d’un accord passé entre les parents. Si l’on appliquait un barème, ce type d’accord fondé sur l’entente mutuelle, disparaîtrait de lui-même pour être remplacé par une fixation de pension ne laissant aucune souplesse d’application au fil des ans (et pourrait venir gonfler le contentieux).

Au total, il ne reste que 10 % des divorces où le juge a dû trancher en fin de procédure et 5 % où le juge a dû prendre une décision en l’absence d’un des parents.

Nous constatons donc que le système actuel, fondé sur les accords entre parents, et des accords réalistes, fonctionne plutôt remarquablement. Une application mécanique de barèmes comporte le risque d’enrayer cette dynamique et d’aboutir à des fixations moins réalistes (outre la difficulté technique de le réaliser, que soulignent tous les économistes et statisticiens). Elle n’améliorerait pas la proportion des pensions payées : nous savons en effet que les pensions les moins bien payées sont les plus faibles en montant, et que 75 % des débiteurs à ne rien payer sont au chômage ou inactifs ; le non-paiement s’ancre aux trois-quarts dans des situations de précarité (3).

C’est pourquoi l’UNAF souhaite une amélioration du mécanisme qui permet aux conjoints en charge d’enfants devant faire face au non-paiement total ou partiel de la pension alimentaire de bénéficier d’une prestation familiale, l’Allocation de Soutien Familial. Actuellement, l’accès à la prestation est subordonné à l’action en justice du demandeur contre le débiteur, ce qui limite les recours à une prestation qui serait nécessaire. D’autre part, lorsque la pension alimentaire est inférieure à l’ASF (actuellement environ 84 euros par mois et par enfant), c’est seulement dans le cas où le débiteur s’abstient de tout paiement que le créditeur peut bénéficier de la prestation à taux plein (si le débiteur s’acquitte d’une partie de sa dette, le créditeur ne touche qu’une prestation différentielle ne pouvant dépasser le montant de la pension alimentaire octroyée). Sur ces deux points, une réforme de l’ASF devrait être envisagée (4).

A propos de réforme du divorce et de surendettement, un problème familial revient souvent qu’il faut évoquer à nouveau : il s’agit de l’inopposabilité du règlement du divorce.

Le divorce règle le sort des dettes entre les ex-époux. Mais ces dettes peuvent être des dettes du ménage (elles sont alors réputées avoir été souscrites solidairement) ou avoir été souscrites directement par les deux membres du couple co-emprunteurs. Si un tel crédit cesse d’être remboursé par celui qui en a eu la charge par le règlement de divorce, le créancier poursuit l’autre sans tenir compte de ce règlement qui est un accord entre les ex-époux et ne lui est pas opposable. Le bien acheté à crédit (la voiture, par exemple) et pris en partage par l’un des époux qui disparaît sans laisser d’adresse est alors payé par l’autre qui doit se charger d’engager les poursuites éventuelles...

III – Un pôle regroupant les juridictions à caractère familial

La juridiction familiale reste éclatée, malgré la loi de 1993, entre trois instances : le juge aux affaires familiales, le juge des enfants et le juge des tutelles. Ces trois institutions pour être éloignées, parfois même au niveau topographique, ne manquent pourtant pas de points de ressemblance notamment dans leur dimension familiale.

Voilà plusieurs années que l’UNAF prône l’idée d’un regroupement des juridictions à caractère familial au sein d’un même pôle. Elle a notamment défendu ce point de vue lors de ses auditions parlementaires, à l’occasion de la rénovation du droit de la famille. Elle souhaite que les travaux du groupe de travail sur les contentieux soient l’occasion d’examiner la justesse et la faisabilité de ce regroupement.

L’idée d’une juridiction familiale est :

- logique sur le plan technique : les procédures sont très proches, les experts et enquêteurs sont les mêmes, la “figure” du juge (juge d’audience et d’audition, juge unique, juge de “suivi”) est constante ; il n’est pas question de fusionner des métiers (JAF, juge des enfants et juge des tutelles) différents, et de faire un juge tout-puissant (la convention Européenne des Droits de l’Homme s’y opposerait) mais de créer des rapprochements, y compris topographiques, naturels, et des échanges dont l’inexistence actuellement fait souffrir les usagers ;

- nécessaire pour les professionnels : pour éviter la dispersion des efforts tant des collectivités territoriales en charge du social, que des travailleurs sociaux eux-mêmes, et aussi pour rationaliser les procédures. La juxtaposition des trois fonctions au sein d’un pôle « familles » est de première importance. Elle pourra notamment permettre au juge des enfants de renforcer sa fonction civile, conformément à l’esprit de la réforme de la protection de l’enfance du 5 mars 2007. La création de ce pôle incluant le juge des tutelles s’inscrira également dans la logique de la réforme de la protection des majeurs, en date également du 5 mars 2007, réhabilitant la place de la famille.

- souhaitable pour les familles : mêlées pour le moment tantôt au pénal, tantôt au civil (patrimonial ou extra patrimonial), les familles ne reçoivent pas la considération, l’apaisement ni l’accueil qu’elles mériteraient dans les lieux de justice ; une juridiction familiale homogène, en un lieu où seraient présents des plates-formes de services sociaux, éviterait des impressions d’errances et conforterait les familles dans l’assurance que tout est fait pour un règlement de leurs problèmes.

- prometteuse pour le droit de la famille lui-même : le droit de la famille gagnerait dans sa dimension de « spécialité » comme les pratiques s’en trouveraient améliorées et le rôle du juge en général dans la société serait éclairci.

On peut attendre de ce regroupement de nombreux bénéfices : une meilleure lisibilité de l’institution judiciaire par les usagers, et un meilleur service aux familles ; une meilleure maîtrise de la croissance du travail social, chacun comparant les équipes en place et les avantages que l’on peut en attendre ; une plus grande cohérence des jurisprudences, notamment en cas de séparation parentale ; une réflexion approfondie sur les cas d’intervention judiciaire et une réflexion d’ensemble sur le statut de l’enfant.

IV – Le surendettement

Plusieurs réformes sont intervenues concernant l’articulation entre la Commission de surendettement et le niveau judiciaire. La dernière, issue de la loi BORLOO du 1er août 2003 confie au juge de l’exécution le soin de gérer les procédures de rétablissement personnel (PRP). Cette procédure a été établie à l’imitation de la faillite personnelle pratiquée dans les départements d’Alsace-Moselle. En janvier 2003, des associations de consommateurs et l’UNAF parmi elles, s’étaient montrées favorables à cette réforme pour deux raisons essentielles :

- Donner force à la pratique de l’effacement des dettes. L’effacement déjà possible sur décision de la Commission de surendettement était en fait peu mis en œuvre du fait de la composition de la Commission (où les créanciers sont majoritaires) et d’une attitude moralisatrice considérant l’effacement comme une facilité. L’argument de la « seconde chance », c’est à dire du droit à bénéficier d’un retour dans les circuits économiques, a paru alors être la seule solution à des situations gravement obérées. Confier cette décision au juge a provoqué une prise de conscience de la nécessité de cette évolution des mentalités.

- Assurer une application plus égalitaire du droit. Du fait de son particularisme local, l’Alsace-Moselle connaissait la faillite personnelle, procédure judiciaire dont les bienfaits ont été démontrés puisque les personnes à qui elle était appliquée ne retombaient que très peu dans le surendettement. La PRP a donc permis une certaine unification du droit qui a pu dissuader des personnes de s’installer dans ces départements dans le seul but de « bénéficier » de cette procédure.

Le risque d’engorgement des tribunaux avait été perçu mais il faut convenir que s’y ajoute l’alourdissement des tâches des greffes puisque ces derniers sont souvent chargés de l’examen de la situation des surendettés qui entrent dans la procédure.

Pour l’UNAF, qui a donc soutenu cette réforme et participé au Comité de suivi qui en a découlé, l’intervention judiciaire ne devra jamais disparaître. L’effacement ne peut être le résultat du travail d’une seule Commission administrative. Le juge doit toujours être amené à valider une décision qui a un effet sur la force obligatoire des contrats. Il est en revanche possible que le dossier soit présenté au juge après instruction complète par la Commission ce qui déchargerait les greffes d’une partie de leur travail.

En contrepartie, bien entendu, les moyens des Commissions de surendettement devraient être augmentés si leur rôle est redéfini.

En tout état de cause, il est primordial que le principe de l’effacement des dettes (et sa pratique réelle) soit maintenu et que l’égalité des droits sur le territoire soit assurée.

De même que nous ne souhaitons pas la déjudiciarisation du divorce, nous ne souhaitons pas que l’intervention judiciaire disparaisse au moment où se prend une décision essentielle pour l’équilibre du budget familial. La seconde chance économique que constitue l’effacement des dettes doit éviter l’éclatement familial.

Notre organisation insiste sur le fait qu’une nouvelle réforme ne peut pas se faire sans reposer les questions du suivi social des dossiers et de la prévention. Trop de familles dont le surendettement structurel est constaté ne sont pas prises en charge. L’éducation budgétaire et financière familiale n’est pas suffisante face au rôle que les consommateurs doivent jouer dans l’économie et aux sollicitations publicitaires.


- (1) : Notamment Laure Chaussebourg, Domininque Roux, L’exercice de l’autorité parentale après le divorce ou la séparation des parents non mariés, octobre 2007, Ministère de la justice ; Laure Chaussebourg, « La contribution à l’entretien et l’éducation des enfants mineurs dans les jugements de divorce », Infostat Justice, février 2007, ministère de la justice ; R. Le Bohec, « L’intervention des caisses d’allocation familiales pour le recouvrement des pensions alimentaires impayées », Droit social, n°5, 1996.
- (2) L. Chaussebourg, opus cité.
- (3) R. le Bohec, opus cité.
- (4) Diverses solutions ont été discutées dans Isabelle Sayn (sous la direction de), Un barème pour les pensions alimentaires ?, Mission de recherche justice et droit, Documentation française.


Photo par sbcar - Creative Commons CC BY - Source flickr
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