UNAF - Actualités législatives pour la semaine du 10 au 14 novembre 2014 : PLFSS 2015

Actualités législatives pour la semaine du 10 au 14 novembre 2014 : PLFSS 2015


17/11/2014

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Actualités législatives pour la semaine du 10 au 14 novembre 2014

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015

Dans la nuit de vendredi à samedi, les sénateurs ont adopté le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015. Ils ont toutefois adopté une version différente de celle adoptée par les députés le 28 octobre dernier.

Dans la partie du projet de loi consacrée aux dépenses de la branche famille, il convient de noter les points suivants :

L’insertion d’un nouvel article 61 AA prévoit la remise d’un rapport par le Gouvernement au Parlement, avant le 1er avril 2015, présentant une évaluation de l’impact financier, économique et social de la réforme de la prestation partagée d’éducation de l’enfant (ex CLCA) consistant à réserver le bénéfice de la prolongation de la durée de versement de la prestation au second parent.

L’insertion de cet article a donné lieu à un débat très intéressant entre les « pro » et les « anti » réforme du congé parental. En voici quelques extraits :

Mme Fabienne Keller, auteur de l’amendement : « Il est ici question du complément de libre choix d’activité, ou CLCA, autrement dit le congé parental, somme versée aux familles dont l’un des deux parents a choisi de diminuer ou de cesser son activité pour se consacrer à l’éducation de son enfant de moins de trois ans.
Créée en 1985, cette prestation a été consolidée par la deuxième « loi Veil », qui l’a étendue aux familles de deux enfants et plus.
La récente loi du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes prévoit une diminution du congé parental, au profit de l’autre parent. Sous prétexte d’inciter les pères à prendre un congé parental, en leur réservant une période de six, douze ou dix-huit mois – on ne sait pas très bien – sur les trente-six mois du CLCA, le Gouvernement s’apprête à prendre une décision qui aura des conséquences importantes.
C’est la raison pour laquelle les membres du groupe UMP vous proposent d’adopter cet amendement, tendant à la réalisation d’une étude d’impact pour en évaluer les conséquences financières, économiques et sociales.
D’abord, une étude d’impact s’impose pour évaluer les conséquences financières de la décision du Gouvernement, laquelle réduira, de fait, la durée du congé parental. Je rappelle qu’il s’agit non pas d’une simple incitation, mais d’une vraie contrainte, et que le Gouvernement procédera par voie réglementaire.
De manière assez cynique, le Gouvernement évalue l’économie ainsi réalisée à 170 millions, 250 millions ou 490 millions d’euros, suivant que l’évaluation émane de la Direction de la sécurité sociale ou du Trésor. Ces prétendues économies seront compensées par un recours accru aux modes de garde pendant l’année de soudure à laquelle les familles seront à tout coup contraintes.
Ensuite, une étude d’impact s’impose pour évaluer les conséquences économiques et, surtout, sociales d’une telle décision. En effet, les femmes, qui prennent 96 % des congés parentaux et sont 492 000 à prendre un congé parental, vont être victimes d’une double peine : déjà payées, en moyenne, 27 % de moins que leurs collègues hommes assurant la même mission, elles ne bénéficieront plus d’aucune souplesse dans leur choix de vie pendant la totalité de la durée de leur congé et jusqu’à l’entrée de leur enfant en école maternelle.
D’ailleurs, madame la secrétaire d’État, votre gouvernement ne s’y est pas trompé : vous avez changé le nom du dispositif et ce qui était une « allocation de libre choix » est devenu une « prestation partagée d’éducation de l’enfant », ou PréPaRe.
Or, comme plusieurs études l’ont démontré, une grande partie des femmes qui en bénéficient aujourd’hui travaillent en horaires décalés ou déstructurés, notamment à temps partiel – des modes de travail incompatibles avec les modes de garde existants et pas très adaptés à un bon rythme de vie familiale. L’allègement de l’activité professionnelle permet à ces femmes d’accompagner librement leur famille, tout en gardant le droit au retour au plein emploi.
Pour les parents, en particulier pour les mères, le congé parental est un choix, celui de concilier vie familiale et vie professionnelle. C’est aussi un droit au retour vers la vie professionnelle, qui les protège.
C’est la raison pour laquelle l’amendement que je présente, avec Caroline Cayeux, Francis Delattre, Alain Milon et l’ensemble des sénateurs du groupe UMP, vise à alerter le Gouvernement sur l’impact considérable qu’aurait la poursuite de cette réforme : 500 000 familles sont concernées.
Madame la secrétaire d’État, je ne cache pas que cet amendement tend aussi à permettre un débat sur ce sujet extrêmement important. En effet, il est impératif de prendre en compte toutes les conséquences d’une telle décision avant que celle-ci ne soit validée par votre gouvernement. »

La réponse de la Secrétaire d’Etat chargée de la famille, Mme Laurence Rossignol a été la suivante :
« Madame Keller, je répondrai d’abord à votre demande de rapport, puis je reviendrai sur la discussion que vous avez ouverte, bien légitimement. D’ailleurs, c’est votre demande de rapport qui nous permet de débattre d’une mesure qui, comme vous l’avez indiqué, est de nature réglementaire.
L’article de la loi du 4 août 2014 dont nous débattons a été préparé par une étude d’impact, qui répondait déjà aux questions que vous soulevez aujourd’hui et à laquelle nous n’avons pas grand-chose à ajouter. En revanche, je peux vous dire que le Haut Conseil de la famille, dans le cadre de ses travaux réguliers, étudiera la façon dont les familles vont s’approprier la réforme, comme il l’a déjà fait, à plusieurs reprises, pour d’autres réformes.
Par conséquent, je ne suis pas sûre que votre demande de rapport soit réellement justifiée. Pour cette raison, le Gouvernement émet un avis défavorable sur votre amendement.
En ce qui concerne le complément de libre choix d’activité, le CLCA, devenu la PréParE, vous n’êtes pas tout à fait remontée assez loin dans le temps : vous être remontée à la deuxième loi Veil, mais peut-être eût-il fallu remonter jusqu’à la loi Dufoix.
À cet égard, je ne peux pas m’empêcher de souligner que c’est la gauche qui a porté ces réformes, comme elle a porté beaucoup d’autres réformes relatives aux allocations familiales et à la politique familiale. Je rappelle également que la mise en place du CLCA, qui s’appelait, à l’époque, « allocation parentale d’éducation », revient à Georgina Dufoix, alors ministre des affaires sociales. C’était en 1984, si ma mémoire est bonne.
La prestation était versée à la naissance du troisième enfant. Autrement dit, à l’origine, cette prestation n’est pas totalement dépourvue d’une dimension nataliste. Elle prend acte du fait qu’un certain nombre de femmes – il nous faut bien reconnaître, pour le déplorer, et nous sommes toutes d’accord sur ce point, que la mesure vise essentiellement les femmes, seules à s’investir à ce point dans l’éducation des enfants – se retirent du marché du travail à la naissance de leur troisième enfant et qu’il faut les accompagner.
Cette prestation était versée pendant deux ans, durée jugée raisonnable, à l’époque – cela n’a pas changé –, pour éviter un impact négatif sur l’activité professionnelle des femmes.
La deuxième loi « Veil », qui date de 1994 étend cette prestation à la naissance du deuxième enfant et allonge la durée de la prestation à trois ans. »

M. Francis Delattre. « Pourtant, Mme Veil n’était pas socialiste ! ».

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d’État. « Monsieur le sénateur, je vous remercie de cette contribution au débat, mais sachez en tout cas que les socialistes ont beaucoup soutenu Mme Veil au moment où il importait de le faire, en 1974 !
On a alors observé que l’allongement et le déclenchement du dispositif à la naissance du deuxième enfant avaient contribué à faire sortir 150 000 femmes du marché du travail : trois ans après la fin du versement de la prestation, ces femmes n’avaient pas réintégré le monde du travail.
Voilà pour l’histoire du CLCA.
Autre remarque : c’est en France que le CLCA est le plus long, le moins partagé et le moins bien rémunéré. D’ailleurs, je suis absolument convaincue que ces trois caractéristiques sont corrélées : c’est parce que le CLCA est pris par les femmes qu’il est moins rémunéré qu’ailleurs et qu’il est plus long. C’est encore parce qu’il est plus long qu’il est moins rémunéré qu’ailleurs…
Il est clair que la bonne solution serait ailleurs, dans un CLCA beaucoup plus court et mieux rémunéré. Cependant, l’impact budgétaire serait alors très important et incompatible avec les efforts que nous consentons aujourd’hui. C’est visiblement ce que l’on a aussi pensé ces dernières années, car il n’a à aucun moment été proposé de mieux rémunérer le CLCA et d’en réduire la durée.
Dans un des pays probablement les plus exemplaires en matière de partage des responsabilités parentales entre les hommes et les femmes, l’Islande, le CLCA est de neuf mois – trois mois pour la mère, trois mois pour le père et trois mois supplémentaires, au choix, pour l’un des deux – et il est mieux rémunéré – en général, sous un plafond fixé à 60 %.
Chez nous, le CLCA a un effet négatif sur le travail des femmes : il est trop long et les exclut durablement du marché du travail. Telles sont les raisons qui nous conduisent aujourd’hui, madame la sénatrice, à agir sur le CLCA.
En effet, nous préférons engager des dépenses importantes et des investissements sur les modes d’accueil des jeunes enfants. Je reviendrai sur ce choix.
La mesure relevant du domaine réglementaire, nous avons, en définitive, opté pour un partage qui nous semblait raisonnable : vingt-quatre mois pour un parent et douze mois pour l’autre. Pour vous donner un élément de comparaison, sachez que la durée moyenne du CLCA est aujourd’hui de vingt-sept mois. Autrement dit, la PréParE n’est que de trois mois plus courte, pour l’un des parents.
Pour me résumer, le Gouvernement est défavorable à l’amendement, estimant que le rapport demandé serait inutile. »

Après l’intervention de plus sénatrices et sénateurs, les réponses de la Secrétaire d’Etat, Mme Laurence Rossignol ont ainsi été portées au débat :
« Permettez-moi, mesdames, messieurs les sénateurs, de verser au débat quelques éléments de réponse supplémentaires.
M. Jean Desessard a souhaité connaître la répartition concrète du congé parental en Islande entre les hommes et les femmes. J’ai la réponse : 88 % des pères prennent un congé de trois mois et 100 % des mères prennent un congé de six mois. Donc, les pères utilisent la possibilité qui leur est offerte.
Quant à la recherche d’économies qui a été évoquée par certains, très franchement, cette nouvelle répartition du CLCA ne dégagera aucune économie substantielle : 80 millions d’euros, ce n’est pas suffisant, par rapport à un équilibre budgétaire, pour motiver, en soi, une évolution.
Je vous rappelle tout de même que nous parlons d’une mesure réglementaire prise dans le cadre de la loi pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes du 4 août 2014.
À ce moment-là, il ne s’agissait absolument pas de discuter des économies susceptibles d’être dégagées sur la branche famille de la sécurité sociale !
Si la loi précitée prévoit que la prestation partagée d’éducation de l’enfant, qui remplace le complément de libre choix d’activité, est répartie entre le père et la mère, c’est un décret qui va fixer la clé de répartition entre les deux parents.
Je voudrais souligner, madame Keller, qu’il existe de nombreuses études sur le CLCA. Non pas que nous ne voulions pas en réaliser une autre ou que nous ayons quelque chose à cacher, mais je vous invite à lire les études de la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, la DREES, de la Caisse nationale des allocations familiales, et à consulter les annexes du PLFSS dans lesquelles vous trouverez un résumé des études auxquelles je fais allusion.
Donc, madame Keller, nous ne manquons pas d’études, y compris sur les catégories socioprofessionnelles et la répartition territoriale.
Je vous les ferai parvenir, madame la sénatrice.
J’entends l’argument avancé à la fois par Mme Lienemann et Mme Cohen selon lequel l’effet sur le travail des femmes et le retour à l’emploi serait dû au chômage, indépendamment du CLCA.
On observe qu’une partie des femmes retrouvent malgré tout leur activité professionnelle à l’issue du CLCA, mais qu’un an de CLCA représente en moyenne 10 % de salaire en moins. En d’autres termes, même pour celles qui reprennent une activité, le CLCA est pénalisant dans le déroulement de leur vie professionnelle et creuse les inégalités salariales.
Par conséquent, ce n’est pas seulement une affaire de chômage, c’est aussi une affaire d’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes !
Mme Procaccia a évoqué la question de la protection des femmes en CLCA au titre du code du travail dès lors que la répartition a été modifiée.
Je vous rassure, nous ne modifions pas les trois ans de congé parental inscrits dans le code du travail. D’un côté, le code du travail permet à un salarié de demander trois ans de congé parental ; de l’autre, de manière indépendante et parallèle, une prestation est versée par les caisses d’allocations familiales.
Ce n’est pas parce que la prestation versée par les caisses d’allocations familiales évolue que le code du travail change. Les femmes qui voudront bénéficier des trois ans de congé parental pourront bénéficier pendant deux ans du CLCA et pendant un an de la protection du code du travail – option que je ne souhaite pas, bien entendu, puisque le but est que les femmes reprennent plus tôt une activité professionnelle.
Sur les crèches, maintenant, dont il a été beaucoup question.
Mesdames, messieurs les sénateurs, il serait bon, lorsque l’on parle de garde d’enfants, de ne pas se focaliser uniquement sur les places en crèche. En termes d’offre, l’accueil des jeunes enfants repose davantage, en France, sur les assistantes maternelles que sur les modes d’accueil collectifs. À nous donc, quand nous débattons de ces sujets, de considérer l’accueil des jeunes enfants dans ses deux composantes, les assistantes maternelles et les crèches.
L’assistant maternel exerce un vrai métier, certes souvent occupé par les femmes, et représente une authentique solution pour les parents qui recherchent un mode d’accueil pour leur enfant. C’est d’ailleurs souvent une meilleure solution pour les femmes qui travaillent en horaires décalés ou atypiques, que les crèches, dont les horaires sont plus stricts. Il n’existe malheureusement que peu de crèches pratiquant des horaires atypiques dans notre pays.
Je ne puis pas non plus vous laisser dire que nous avons « pompé » une partie du budget consacré à l’accueil des jeunes enfants au profit des rythmes scolaires : ce sont deux enveloppes budgétaires distinctes, madame Keller. Il n’existe pas de système de vases communicants entre, d’un côté, le budget « rythmes scolaires » et, de l’autre, le budget « crèches ».
Le budget consacré aux crèches, en augmentation de 7,5 % par an, est le seul budget en France qui continue d’augmenter dans de telles proportions. En général, je le dis tout bas, de peur d’être trop entendue…
S’il augmente de 8 % en 2015, c’est bien parce que nous savons – nous aurons l’occasion d’y revenir lorsque nous aborderons le thème de la modulation – que la spécificité de la politique familiale française tient non pas tant aux allocations qu’à la qualité des modes d’accueil que nous sommes capables d’offrir aux parents.
Comme s’y est engagé le Président de la République, nous nous sommes fixé un objectif, inscrit dans la convention d’objectifs et de gestion signée avec la CNAF, de création de 275 000 places d’accueil de jeunes enfants : 75 000 places dans les écoles maternelles – 18 000 places sont de nouveau ouvertes depuis 2012 -, 100 000 places chez les assistantes maternelles et 100 000 places dans les modes d’accueil collectifs.
Comme nous avons observé – vous connaissez tous le rapport du Haut Conseil de la famille – que les réalisations n’étaient pas à la hauteur de nos ambitions et que les années 2013 et 2014 n’avaient pas produit autant de places d’accueil de jeunes enfants que nous le souhaitions, peut-être pour des raisons conjoncturelles dues aux élections municipales ou du fait de l’inquiétude des maires, nous avons décidé, pour 2015, de prévoir 2 000 euros supplémentaires d’aide à l’investissement pour chaque nouvelle place de crèche décidée et commandée en 2015 par une collectivité territoriale, afin d’accompagner la création de crèches et de tenir les objectifs.
Donc, de ce point de vue, je puis vous garantir que nous ne lâchons rien sur les objectifs en termes de mode d’accueil et que nous mettons les moyens nécessaires pour accompagner et renforcer le plan qui est le nôtre. »

L’article 61A, qui instaurait la mise sous conditions de ressources des allocations familiales par une modulation de leur montant, a été supprimé par les sénateurs. Là aussi un débat intéressant a eu lieu, qui mérite aussi d’être repris.

Mme Michelle Meunier(Socialiste, Loire-Atlantique). « Mes chers collègues, je vais certainement paraître à contre-courant dans ce flot d’amendements de suppression déposés par différents collègues et différents groupes, car je vais soutenir l’article 61 A.
L’histoire, nous la connaissons : les députés socialistes, après plusieurs jours de débats et d’échanges, ont proposé de moduler les allocations familiales selon les revenus des parents. Par là même, ils sont revenus sur la modulation de la prime à la naissance ou à l’adoption selon le rang de l’enfant.
Cette disposition est juste, transparente et s’inscrit pleinement dans la démarche de redressement des comptes publics en dégageant 800 millions d’euros d’économie par an en année pleine – 400 millions d’euros en 2015-, une économie nécessaire pour préserver l’avenir de notre modèle social et de la politique familiale.
Comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire en commission et en séance publique : non, le Gouvernement ne s’attaque pas aux familles ! Près de 2,5 milliards d’euros de plus ont été consacrés à la politique familiale depuis 2012. Qu’il s’agisse de l’allocation de rentrée scolaire, du complément familial, de l’allocation de soutien familial, ces différents dispositifs ont vu leurs montants rehaussés pour les familles qui en ont le plus besoin, dans une logique de justice sociale. Car il faut de la justice ; c’est bien cela, le sens du système redistributif français.
J’entends que la modulation des allocations familiales contreviendrait au principe d’universalité qui sous-tend la politique familiale française. Non ! La solidarité horizontale entre les célibataires et les familles est maintenue : toutes les familles de deux enfants ou plus continueront à toucher des allocations familiales. L’universalité reste au cœur du système, mais elle s’accompagne désormais d’une modulation dans le versement, permettant de tenir compte des ressources et de la situation réelle des familles.
Rien de nouveau dans tout cela, mes chers collègues, car le mécanisme des prestations familiales, en vigueur depuis 1932, a bien évolué tout au long du XXe siècle.
Au cours des années soixante-dix, quatre-vingt et quatre-vingt-dix, des prestations sous conditions de ressources et des prestations modulées selon les ressources ont fait leur apparition pour répondre aux besoins des familles, en particulier les plus modestes.
La politique familiale française, dans la réalité et au-delà des discours, n’est donc plus tout à fait celle de 1946.
Respect de l’universalité et impératif de justice sociale : voilà ce qui sous-tend cette mesure, qui avait déjà été étudiée de manière très approfondie par le Haut Conseil de la famille en avril 2013.
C’est un dispositif juste, simple et lisible : 12 % des familles les plus aisées recevront moins d’allocations. En clair, les familles qui, avec deux enfants, ont un revenu inférieur à 6 000 euros par mois continueront de toucher le même montant d’allocations. Au-delà, les allocations familiales seront divisées par deux, puis par quatre à partir de 8 000 euros de revenus. Je rappelle que la moitié des salaires mensuels sont inférieurs à 1 700 euros dans notre pays.
Ce dispositif de modulation est complété par un système de lissage introduit par le Gouvernement pour éviter les effets de seuil, et c’est heureux.
Pour conclure, je répète qu’il s’agit d’une modulation des allocations familiales. Aucun parallèle ne peut être fait avec d’autres domaines ou d’autres branches de la sécurité sociale. La comparaison serait absurde. La question de la généralisation du mécanisme à d’autres secteurs ne se pose pas.
Vous l’aurez compris, mes chers collègues, parce qu’il concilie l’enjeu de la réduction des déficits de la branche famille et l’exigence d’avancer vers plus de justice sociale, je vous appelle à maintenir l’article 61 A tel qu’il a été voté à l’Assemblée nationale. »

Mme Marie-Noëlle Lienemann (Socialiste, Paris). « Cet amendement vise à supprimer la modulation des allocations familiales. C’est un vieux débat qui, de mon point de vue, a une forte connotation quant à l’avenir du modèle français et l’état de la société.
Deux visions se sont opposées sur les droits, en particulier en matière de protection sociale. La vision classique, républicaine, notamment depuis le Conseil national de la Résistance, c’est l’égalité des prestations et des droits, l’égalité d’accès et la juste contribution de chacun à proportion de ses facultés respectives.
C’est vrai pour les prélèvements. Lorsqu’on rassemble la fiscalité et les prélèvements, toutefois, il s’agit plutôt d’avoir une société fondée sur les droits fondamentaux, dont fait partie la politique de la famille. On peut décider que ce n’est plus le cas, mais, historiquement, la branche famille fait partie de la protection sociale. C’est la philosophie qui a été défendue.
Les Anglo-Saxons ont une autre philosophie : ils appliquent la flat tax, impôt relativement peu progressif, et offrent des prestations qui, elles, sont conditionnées ou progressives.
Pour ma part, je pense que le modèle républicain est meilleur. Il est plus juste et, surtout, il constitue un ciment. Or j’observe que le Gouvernement nous propose la modulation des allocations familiales et qu’il refuse, par exemple, d’instaurer la CSG progressive. Je souhaite la mise en place d’un grand impôt progressif dans le pays qui tienne compte des revenus ; je souhaite que le système de prélèvements soit plus juste et lié aux capacités contributives de chacun, mais que le principe républicain de l’égalité des droits, de l’égalité d’accès et de l’égalité des prestations soit maintenu. C’est cela, l’idée de l’égalité, et ce n’est pas neutre dans les consciences !
Petit à petit, un glissement s’opère en France et l’on considère que les prestations sociales deviennent des aides et ne sont plus des droits.
Justement, pour répondre à la nécessité d’une certaine sur-redistribution, il y avait deux piliers : les allocations versées à tous et des prestations liées à la condition sociale. Les deux étaient nécessaires pour justifier le maintien de ce socle républicain.
Dans l’immédiat, la modulation pourra paraître juste. D’après les sondages, les gens sont d’accord. Mais, petit à petit, nous risquons de voir s’installer dans le pays le sentiment de l’illégitimité des prélèvements et d’une assistance surabondante. Je crains ces dérives, ces effets sociaux sur le pacte républicain.
Ensuite, parler de justice sociale, ce n’est pas simplement comparer les familles entre elles : c’est comparer la situation des personnes, à ressources équivalentes, selon qu’elles ont ou non des enfants. Or le niveau de vie de toutes les familles qui ont des enfants, même celles dont les revenus sont les plus élevés, est inférieur à celui des personnes qui, ayant les mêmes revenus, sont sans enfant.
La politique de l’égalité fiscale, il faut la construire sur l’ensemble de la fiscalité. Il ne faut pas comparer les prélèvements entre familles mais les prélèvements entre revenus, afin que les familles qui ont des enfants ne soient pas pénalisées par rapport à celles qui n’en ont pas, d’autant qu’elles contribuent, à terme, au financement des retraites.
Il manque de l’argent à la branche famille ? Je rappelle qu’on lui a prélevé 9 milliards d’euros pour financer la branche retraite, et notamment les dispositions favorables aux mères au foyer. Il n’est donc pas vrai que la branche famille soit déficitaire en elle-même. Elle l’est devenue à cause du prélèvement qu’elle a subi.
Ce prélèvement a en outre justifié une indexation imparfaite des allocations familiales sur les salaires et même sur l’inflation. Et on nous dit maintenant que les allocations familiales représentent une somme dérisoire… De fait, leur poids dans le pouvoir d’achat des familles n’a cessé de décroître depuis 1946. »

M. Francis Delattre (UMP, Val d’Oise), rapporteur pour avis de la commission des finances. « Nous sommes à un moment important de notre discussion.
La commission des finances a voté en faveur de la suppression de l’article 61 A, qui prévoit la modulation des allocations familiales en fonction des ressources des familles.
Nous vivons un quinquennat un peu spécial. Je pense – et nous sommes de plus en plus nombreux dans ce pays à le penser – que le malentendu vient des annonces contenues dans le projet du candidat Hollande, adoubé ensuite par les Français.
La modulation des allocations familiales faisait-elle partie de ce projet ? J’ose vous renvoyer au texte. Voici ce qui était écrit : « Je maintiendrai toutes les ressources affectées à la politique familiale. » Pensez-vous vraiment que, depuis deux ans, toutes les ressources affectées à la politique familiale aient été consacrées à la politique familiale ? Marie-Noëlle Lienemann vient de nous donner un élément de réponse.
Madame Lienemann, nous sommes au moins d’accord sur un point : la justice passe par la fiscalité. Nous avons entendu un grand discours sur la fiscalité lors de la déclaration de politique générale du Premier ministre de l’époque. On nous annonçait une réforme fiscale passant notamment par la fusion de l’impôt sur le revenu et de la CSG. Le sujet est complexe, mais nous aurions pu travailler dessus.
En revanche, la mise sous condition de revenus des allocations familiales n’avait pas été annoncée. D’ailleurs, le Gouvernement y tenait si peu qu’elle ne figurait pas dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale déposé à l’Assemblée nationale. Le projet de loi comportait quatre « mesurettes » censées rapporter 800 millions d’euros par an. Elles ont disparu au profit d’une mesure qui est, il faut bien le dire, idéologique. Quand on regarde le dispositif dans le détail, on voit que ce sont encore les couches moyennes et moyennes supérieures qui sont touchées.
Il est vrai que, jusqu’en 2008-2009, la branche famille était équilibrée, et que ses ressources ont diminué depuis. Cette évolution est totalement liée au contexte économique. Il n’en reste pas moins que 80 % des dépenses de la branche famille sont financées par des cotisations sociales ; ce n’est pas le cas des autres branches. La présente mesure ne nous paraît donc pas très juste.
Elle ne nous paraît pas non plus très adroite, tant d’un point de vue social que d’un point de vue économique. En plus de ce qu’a dit Marie-Noëlle Lienemann, il faut souligner que les familles consomment. Nous savons bien que l’argent qu’elles reçoivent n’est pas thésaurisé. Or la croissance a deux moteurs : la consommation et l’investissement.
J’ai rappelé que l’article 61 A avait été introduit par voie d’amendement à l’Assemblée nationale. Concrètement, les allocations familiales seront divisées par deux pour un foyer avec deux enfants dont les revenus sont supérieurs à 6 000 euros mensuels, et divisées par quatre pour un foyer avec deux enfants dont les revenus sont supérieurs à 8 000 euros mensuels.
La mesure affectera plus de 600 000 familles. Là encore, nous sommes loin du projet du candidat Hollande. Voici ce qui était écrit : « Je rendrai le quotient familial plus juste en baissant le plafond pour les ménages les plus aisés, ce qui concernera moins de 5 % des foyers fiscaux. » Nous sommes loin du compte, avec aujourd’hui ces 600 000 familles concernées !
Nous sommes totalement opposés à cette réforme ; d’où cet amendement tendant à la suppression de l’article. Je suis heureux que la commission des finances nous ait suivis sur ce point. Notre collègue Caroline Cayeux va insister, au nom de la commission des affaires sociales, sur le caractère universel des allocations et sur les valeurs qui sous-tendent cette universalité et que nous partageons.
Nous tenons également à souligner que la mise sous condition de ressources des allocations familiales va créer une discrimination entre les enfants et, plus généralement, entre les familles, alors qu’il faudrait resserrer les liens entre Français plutôt que de contribuer à les diviser.
Notre politique familiale prend un tournant insupportable. Elle devient une politique de redistribution, alors qu’elle était une politique de soutien aux familles, largement reconnue pour ses excellents résultats. Si l’on peut encore espérer que notre contexte politique et économique très compliqué se retourne un jour, nous le devons peut-être à notre démographie. C’est tout de même incroyable : nous avons un atout, et on réunit tous les ingrédients pour qu’il n’en soit plus un dans quelques années.
Pour toutes ces raisons techniques ou politiques, la commission des finances souhaite la suppression de l’article 61 A. »

Mme Caroline Cayeux (UMP, Oise), rapporteur. « Je demande moi aussi, au nom de la commission des affaires sociales, la suppression de l’article 61 A.
Dans un souci de concision, je me contenterai d’insister sur trois points.
Premièrement, je dois dire la surprise qu’a provoquée cette décision brutale, qui n’avait pas été annoncée par le Président de la République – certains de nos collègues l’ont déjà rappelé –, mais qui a été voulue par les députés socialistes.
Deuxièmement, nous sommes profondément attachés à l’universalité des allocations familiales. À partir du moment où on touche à cette universalité, on peut s’interroger sur la possibilité de toucher à l’universalité dans d’autres domaines. Il ne s’agit pas de nourrir les fantasmes, mais, après tout, pourquoi ne pas déplafonner les aides en matière d’éducation publique afin de faire participer les familles en fonction de leurs ressources ? Je m’en tiendrai à cet exemple.
Troisièmement, depuis 2012, la politique du Gouvernement auquel vous appartenez, madame la secrétaire d’État, a particulièrement touché les familles. Au total, si on prend en compte l’ensemble des mesures, à commencer par la révision à deux reprises du quotient familial, on arrive à une addition de plus de 3 milliards d’euros payée par les familles.
Nous nous élevons contre cette succession de mesures qui touchent les classes moyennes et augmentent perpétuellement la fiscalité qui pèse sur elles. »

M. Olivier Cadic (UDI, Représentant les Français de l’étranger). « Comme tous les intervenants qui viennent de s’exprimer sur ce sujet, nous souhaitons supprimer l’article 61 A, qui prévoit de moduler le montant des allocations familiales en fonction du revenu.
Il s’agit évidemment d’un amendement essentiel à nos yeux.
Je ne reviendrai pas sur tous les arguments qui ont été si excellemment développés par mes collègues, mais je tiens tout de même à m’étonner, au nom de mon groupe, de cette volonté affichée du Gouvernement de remettre en cause la seule politique française qui marche et fait figure d’exemple.
Le Gouvernement prétend ne pas remettre en cause le principe de l’universalité, auquel la plupart d’entre nous demeurent très attachés. Il établit pour cela un subtil distinguo entre universalité et uniformité. Abstraitement, c’est vrai, l’universalité n’est pas remise en cause, mais, en pratique, quand certaines familles ne toucheront presque plus rien, elle le sera bel et bien !
La modulation des allocations en fonction du revenu n’est donc pas envisageable. C’est une mauvaise solution – mais à un vrai problème qu’il n’est pas question d’éluder. Ce problème, c’est celui de l’équité, que l’on peut résumer à la question suivante : est-il normal que des familles aisées touchent autant que des familles modestes ?
Primo, tout dépend de ce que l’on entend par « aisées » et « modestes ». Nous savons hélas que, pour le Gouvernement, à partir de 1 200 euros brut de pension de retraite, on est assez aisé pour ne pas voir sa pension revalorisée... Secundo, nous pouvons comprendre que le principe choque aujourd’hui nombre de nos concitoyens.
Pourquoi ne pas envisager la fiscalisation des allocations familiales ? Cette solution aurait de nombreux mérites. D’abord, elle ne porterait nullement atteinte au principe d’universalité. Ensuite, elle serait techniquement beaucoup plus simple à mettre en œuvre : pas de surcoût de gestion pour les caisses d’allocations familiales et aucun changement pour l’administration fiscale, dans la mesure où le système est déclaratif. Enfin, elle permettrait d’initier une indispensable réforme de l’impôt sur le revenu des personnes, prenant véritablement en compte l’ensemble des revenus, qu’il s’agisse des revenus du travail ou des revenus de prestations sociales et des avantages connexes qui les accompagnent.
Cependant, une telle évolution mérite une réflexion et un travail de fond, qui, à l’évidence, n’ont pas été fournis ici. »

M. Jean Desessard (Ecologiste, Ile-de-France). « Je demande moi aussi la suppression de l’article 61 A, qui prévoit la modulation des allocations familiales en fonction des revenus, car je suis attaché au principe d’universalité.
J’ai beaucoup apprécié l’intervention de Marie-Noëlle Lienemann, qui a souligné qu’il existait deux grands systèmes. Le premier repose sur l’universalité des prestations et la progressivité de la fiscalité. À ce sujet, je rappelle que, nous aussi, nous sommes favorables à l’instauration d’une CSG progressive, afin d’augmenter la progressivité de notre fiscalité.
Où va le Gouvernement ? Est-il en train de mettre fin à notre système pour aller vers une progressivité moindre de l’impôt et une modulation de l’ensemble des prestations en fonction des revenus ? C’est la question qui est posée.
Michelle Meunier, que j’apprécie beaucoup, me permettra d’exprimer un désaccord. Elle nous a dit que la réforme apporterait plus de justice sociale en diminuant les allocations des familles gagnant plus de 6 000 euros par mois. Pourquoi le seuil ne serait-il pas 5 000 euros par mois, dans ce cas ? Cela apporterait un peu plus de justice sociale… Et pourquoi ne pas verser encore moins d’allocations aux familles gagnant plus de 10 000 euros par mois ? Cela apporterait aussi un peu plus de justice sociale…
La justice sociale ne se fait pas petit bout par petit bout. Nos collègues de l’UMP ont trouvé tout à fait normal d’instaurer un délai de carence de trois jours dans le public, puisqu’il y en a un dans le privé. Selon eux, c’est une question de justice sociale et d’équité.
Autrement dit, chacun y va de son petit bout de justice sociale ! Non, la justice sociale, c’est un système, ce sont des principes ! C’est un projet ! Cela ne se fait pas par telle ou telle « mesurette ».
Nous sommes favorables à la suppression du quotient familial, madame Meunier, dont vous savez très bien qu’il favorise les familles aisées. Pourquoi ne l’avez-vous pas supprimé au nom de la justice sociale ? La justice sociale jouerait donc comme un curseur que l’on déplacerait à l’envi : de la justice sociale ici, mais pas là.
La question posée est celle du système de pensée, du concept qui guide une politique familiale et une politique fiscale.
Certes, nous l’allons pas dresser un acte notarial des engagements de campagne du candidat François Hollande. Mais Jean-Marc Ayrault a tout de même regretté, voilà trois jours, de ne pas avoir fait la réforme fiscale que nous, écologistes, appelions de nos vœux !
Je le répète, on ne construit pas la justice sociale petit bout par petit bout, centimètre par centimètre. Nous devons avoir constamment en tête un projet de justice sociale et fiscale.
Les écologistes souhaitent donc la suppression de cet article. »
M. Gilbert Barbier (RDSE, Jura). Il est bien difficile d’intervenir après M. Desessard et ses envolées lyriques !
Le plus curieux dans cette histoire, c’est que, au départ, lors de la présentation du PLFSS, Mme Touraine avait annoncé qu’elle entendait récupérer de l’argent – car il s’agissait bien de cela - en décalant la majoration des allocations familiales des quatorze ans de l’enfant à ses seize ans.
Puis, au cours de la discussion à l’Assemblée nationale, cette mesure a été supprimée – j’espère qu’elle le restera, madame la secrétaire d’État –, et remplacée par la modulation des allocations familiales, introduite par cet article 61 A. Cette substitution s’est faite en quelques heures, à la suite d’une discussion menée par une partie des députés de la majorité à l’Assemblée nationale.
Je ne vais pas revenir sur tous les arguments qui ont été évoqués par les uns et par les autres, sauf pour dire qu’il s’agit d’un problème fondamental au regard de la justice sociale et de la transgression d’un principe non moins fondamental, à savoir l’universalité des allocations familiales depuis qu’elles existent. »

Mme Laurence Cohen (CRC, Val-de-Marne). « Force est de constater que la suppression de cet article est réclamée par plusieurs groupes politiques, pour des raisons parfois différentes, parfois similaires.
Nous avons déjà apporté un certain nombre d’éléments au débat en posant notre question préalable, qui a été l’occasion de nous positionner contre la modulation des allocations familiales.
Dans ce débat, il me semble que certains termes sont employés à mauvais escient.
Plusieurs intervenants ont déclaré leur opposition à la modulation au nom de l’universalité des allocations familiales, mais, en répondant à notre question préalable, Mme la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes a expliqué que nous faisions une confusion entre universalité et uniformisation.
Mais qu’est-ce que l’universalité ? C’est non seulement l’universalité des allocations familiales, mais c’est aussi et surtout l’universalité d’un système de protection sociale irrigué par la solidarité horizontale.
Ce système a été construit sur le principe de la solidarité, c’est-à-dire que les familles qui touchaient le même montant d’allocations familiales se sentaient parties prenantes de la solidarité nationale et ressentaient ainsi le désir de soutenir tout le système de protection sociale.
Pourquoi voulez-vous, madame la secrétaire d’État, que, demain, des familles qui touchent moins parce qu’elles sont censées être un peu plus aisées aient envie de continuer de participer à ce système ?
À mon sens, l’analyse du Gouvernement a le défaut majeur d’être à très court terme. On a l’impression que vous êtes, depuis le début, dans la logique de faire des économies, sans que vous en ayez pesé toutes les conséquences. C’est singulièrement le cas sur la politique familiale, où vous mélangez tout. Vous avancez des arguments qui vont complètement à l’encontre des principes qui ont sous-tendu ce système au lendemain de la Libération.
C’est grave, non seulement pour le présent, mais aussi pour l’avenir, car c’est la porte ouverte à un système différent, un système assurantiel et, du coup, c’est le sabordage pur et simple de notre protection sociale.
J’appelle vraiment à une réflexion et je réaffirme notre opposition déterminée à la modulation des allocations familiales. »

Mme Laurence Rossignol, Secrétaire d’État chargée de la famille. « Je souhaiterais faire plusieurs remarques sur la question de l’universalité des prestations familiales. Je ne souscris pas totalement à la manière dont est racontée l’histoire de la politique familiale et des principes qui la fondent.
Cette politique est infiniment plus pragmatique et plus politique que principielle. Elle répond le plus souvent à des objectifs conjoncturels.
Permettez-moi d’abord de dire que ce principe d’universalité est attribué à tort au Conseil national de la Résistance, et je mets au défi quiconque de trouver la référence dans les textes en question.
En 1945, les prestations familiales, qui sont d’ailleurs des allocations aux enfants, mais aussi une allocation de salaire unique, sont créées pour compenser l’augmentation des prix intervenue à la Libération. Elles sont donc destinées en premier lieu à soutenir le pouvoir d’achat des familles, ce qui n’a rien à voir avec un quelconque principe d’universalité.
La deuxième caractéristique de la politique familiale, c’est qu’elle est nataliste, et je l’assume totalement. En 1945, elle est d’ailleurs portée essentiellement par des associations qui représentent des familles de quatre ou cinq enfants, dans lesquelles les mères au foyer sont évidemment les plus nombreuses. Le but est alors de repeupler la France.
Il faut bien voir que la politique familiale évolue continuellement depuis 1945, en particulier au moment où les femmes entrent en masse dans le monde du travail, après avoir investi l’école : elle devient alors une politique tournée vers l’accueil des enfants et la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle.
Ce qui fait la force de la politique familiale française, ce ne sont pas les allocations familiales, mais ce qui nous permet d’avoir en France à la fois le taux d’activité professionnelle des femmes le plus élevé et le taux de natalité le plus haut d’Europe après celui de l’Irlande, mais pour d’autres raisons.
C’est d’ailleurs ce qui intéresse nos voisins européens. Pour recevoir régulièrement mes homologues des autres pays de l’Union, je puis vous dire qu’elles – ce sont souvent des femmes ! – me demandent non pas comment nous versons les allocations familiales, tout le monde sait faire, mais plutôt pourquoi les femmes en France sont si nombreuses à travailler, tout en faisant autant de bébés !
Pardonnez-moi, mais je ne crois pas que ce résultat tienne à l’universalité des allocations familiales, qui restent d’ailleurs les dernières prestations qui ne soient pas sous conditions de ressources. Il vient plutôt de l’ensemble du dispositif mis à la disposition des familles pour que les femmes puissent travailler.
Par ailleurs, si les prestations familiales étaient aussi universelles que l’on veut bien le dire, il y a longtemps qu’elles auraient été versées dès le premier enfant. N’est-ce pas tout de même une « petite » dérogation au principe de l’universalité que d’avoir accepté pendant autant d’années que la naissance du premier enfant n’ouvre pas droit à des allocations familiales ?
Aussi, je vous répondrai simplement que le principe d’universalité est respecté dès lors que toutes les familles continueront à percevoir des allocations familiales, même si cette somme est modulée au-delà d’un revenu de 6 000 euros, plus 500 euros par enfant supplémentaire.
Depuis que ce débat a commencé, que ce soit ici, à l’Assemblée nationale ou dans la société civile, on a beaucoup parlé de l’impact de la modulation sur la natalité. Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne crois pas un instant que, dans les familles qui ont un revenu supérieur à 6 500 euros, on se pose la question des 120 euros d’allocations familiales au moment où l’on fait des bébés. Ce n’est pas vrai ! Si elle peut parfois se poser, la question des moyens pour faire un enfant ne se pose pas dans ces familles-là.
Enfin, dès lors qu’il est assez communément admis que la branche famille doit contribuer, elle aussi, à l’effort de redressement des comptes publics, la modulation des allocations familiales est incontestablement la plus juste des mesures que nous pouvions prendre.
Vous avez été nombreux à défendre les 11 % des familles les plus aisées de notre pays – pas celles à 1 200 euros ou 1 500 euros, comme j’ai pu l’entendre à l’instant, mais celles à 6 000 euros, plus 500 euros par enfant supplémentaire –, mais je n’ai entendu personne parler de l’augmentation de la pauvreté des enfants : entre 2008 et 2012, 400 000 enfants supplémentaires ont basculé dans la pauvreté.
Nous nous efforçons de protéger ces enfants-là et ceux qui pourraient basculer dans la pauvreté.
Dès lors que l’on admet l’idée que la branche famille doit contribuer elle aussi au redressement des comptes publics, idée qui n’est apparemment pas partagée par tous, convenez qu’il est moins impactant pour la natalité de décider la modulation plutôt que la réduction de la prime de naissance ; il est moins impactant pour la pauvreté et le pouvoir d’achat des familles de décider la modulation plutôt que le report de la majoration de quatorze ans à seize ans ou la baisse de la prime de naissance, deux mesures que nous ne prenons pas.
Toutes ces mesures auraient été beaucoup plus douloureuses pour 90 % des Français ; celles que nous avons prises seront un tout petit peu de pouvoir d’achat en moins pour d’autres, à savoir 60 euros par mois pour une famille de deux enfants dont les ressources sont supérieures à 6 000 euros par mois. Je ne pense pas que leurs conditions de vie en seront réellement affectées, et c’est ce qui nous permet de mettre la priorité sur la lutte contre la pauvreté, le soutien à la natalité, à l’activité professionnelle des femmes et aux modes de garde.
Mon avis est bien sûr défavorable sur tous ces amendements identiques de suppression. »

M. Jean-Baptiste Lemoyne (UMP, Yonne). « Mme la secrétaire d’État considère qu’il ne s’agit pas d’une question de principe. Pour ma part, même s’il n’y a aucune référence inscrite en tant que telle dans les travaux du CNR, je pense qu’on peut se référer utilement au préambule de la Constitution de 1946, qui précise bien, dans son dixième paragraphe, que la Nation « assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. » Il s’agit d’une déclaration de principe intéressante sur laquelle on peut se fonder.
Avec cette mesure de modulation des allocations familiales, vous pourriez créer un précédent susceptible de s’appliquer plus tard à d’autres domaines, notamment à un certain nombre de remboursements.
Ce faisant, vous risquez de porter atteinte au consentement à l’impôt et à l’attachement de nos concitoyens à ce système universel tant vanté sur toutes les travées de cet hémicycle.
Dès lors, vous risquez de pousser certains, qui constatent qu’ils contribuent beaucoup sans rien recevoir, fût-ce à titre symbolique, à se mettre en quête d’autres systèmes assurantiels. J’y vois un vrai danger pour notre protection sociale telle qu’elle est organisée à l’heure actuelle.
S’il ne s’agit pas d’une question de principe, madame la secrétaire d’État, venons-en donc aux deux éléments qui fondent, selon vous, le système des allocations familiales : la préservation du pouvoir d’achat et la politique nataliste. Si vous souhaitez avancer dans cette voie, modulez les allocations familiales, mais revenez en même temps sur les deux baisses du quotient familial que vous avez opérées, afin de rétablir une véritable égalité entre les couples avec enfants et les couples sans enfants. En effet, il y a là un véritable problème de pouvoir d’achat : se loger dans quatre pièces ne représente pas le même coût que se loger dans deux pièces. On le sait, le différentiel en termes de pouvoir d’achat est de l’ordre de 25 % entre ces deux types de familles.
Si telle était véritablement la préoccupation du Gouvernement, qu’il dépose rapidement un amendement pour revenir sur ces deux baisses successives du quotient familial qui ont porté un rude coup à la politique familiale, sans compter d’autres mesures néfastes, comme la fiscalisation de la majoration de pension de 10 % dont bénéficient les retraités ayant élevé trois enfants.
Pour toutes ces raisons, je voterai les amendements visant à supprimer la modulation des allocations familiales. »

M. Claude Dilain (Socialiste, Seine-Saint-Denis). « Au cours de ce long débat sur la modulation des allocations familiales, depuis la discussion générale jusqu’à l’examen de ces amendements, j’ai entendu des sénatrices et des sénateurs, sur toutes les travées, s’inquiéter, au motif que cette mesure risquerait de casser le pacte républicain. Je suis heureux de vous entendre manifester avec autant d’énergie votre attachement à cette belle notion d’unité de la République, mes chers collègues !
J’espère simplement que vous avez conscience que la véritable menace, pour le pacte républicain, c’est le développement d’inégalités flagrantes entre territoires. Je vous invite à visiter certains quartiers de banlieue, mais aussi – et peut-être surtout – des territoires que l’on qualifie d’« hyper-ruraux ». Vous verrez que le sentiment d’inégalité, de ne plus appartenir à la famille républicaine ne tient pas à la modulation des allocations familiales. Le véritable enjeu, ce sont le logement, les transports, l’éducation, le chômage… Pensez-vous que l’on se sente encore appartenir à la famille républicaine dans les territoires où le taux de chômage est au moins le double de la moyenne nationale ? Ne pensez-vous pas qu’une telle situation peut porter atteinte à ce beau pacte républicain issu de la mise en œuvre du programme du Conseil national de la Résistance ?
J’ai bien compris que vous étiez inquiets, chers collègues, mais je voudrais, quand l’occasion s’en présentera, que vous mettiez la même conviction à défendre le pacte républicain lorsqu’il s’agira de solidarité entre villes riches et villes pauvres, ou entre départements riches et départements pauvres ! »

M. Jean Desessard (Ecologiste, Ile-de-France). « Pourquoi parler d’inquiétude ? Nous n’avons fait que présenter un projet politique, proposer un autre mode de redistribution : Mmes Lienemann et Cohen s’en sont fort bien chargées. Ce ne sont tout de même pas les écologistes ou les communistes qui vont s’inquiéter que des ménages dont les revenus mensuels sont supérieurs à 6 000 euros perdent 60 euros ! Là n’est pas la question !
Non, c’est une question de principe !
Puisque vous parlez de justice sociale, vous n’ignorez pas que le quotient familial procure aux familles aisées un gain de 2 000 euros par an, contre 200 euros seulement pour les familles pauvres ! Si l’on veut établir l’universalité, il faut que le gain soit de 730 euros pour toutes les familles.
Votre conception de l’universalité n’est pas la même que la nôtre : vous estimez qu’une prestation est universelle dès lors que tout le monde touche quelque chose. À ce compte-là, il suffit de verser 3 euros à toutes les familles, et elle sera universelle !
Le système politique que promeuvent les écologistes est fondé sur l’individualisation de l’impôt, la progressivité de la CSG et sa fusion avec l’impôt sur le revenu : voilà comment on peut établir la justice sociale. En ce qui concerne les prestations, chacun doit cotiser selon ses moyens et recevoir en fonction de ses besoins.
Enfin, sans défendre une politique nataliste, bien entendu, les écologistes reconnaissent qu’élever un enfant représente un coût, dont la société doit prendre sa part. Une allocation doit donc être versée pour chaque enfant, dès la naissance du premier. Si vous nous aviez proposé un tel système, madame la secrétaire d’État, nous aurions été d’accord !
En supprimant le quotient familial, voire le quotient conjugal, nous aurions les moyens de verser une allocation beaucoup plus importante aux familles pauvres, sachant que la pauvreté frappe de plus en plus d’enfants. Nous avions également d’autres propositions pour aider ces familles.
Pour aller plus loin, je rappellerai que nous sommes pour l’inconditionnalité des prestations, en particulier du RSA, dont l’attribution ne doit pas dépendre du revenu du conjoint et qui doit pouvoir être versé aux jeunes de 18 à 25 ans. À la fin de l’année dernière, lors de leur congrès, les écologistes ont voté en faveur de l’instauration d’un revenu d’existence citoyen, c’est-à-dire d’un revenu minimum accordé à tous, quel que soit le niveau de revenus, et financé par la fiscalité. J’avais d’ailleurs déjà défendu cette idée dans cet hémicycle lors du débat sur le RSA socle et le revenu minimum d’activité. J’avais alors dit à Martin Hirsch que la solution consistait à donner le même montant à tous et à redistribuer via la fiscalité.
Mes chers collègues, si nous sommes inquiets, c’est parce que vous ouvrez la porte à des modulations plus importantes à l’avenir : lorsque vous aurez besoin de davantage d’argent, il vous suffira de la pousser un peu plus ! Mais, au-delà et surtout, nous défendons une ligne politique différente. Nous avons autant envie que vous d’aider les familles pauvres, mais nous voulons le faire d’une façon différente. »

M. Yves Daudigny (Socialiste, Aisne). « Dix amendements identiques de suppression de l’article ont été déposés ; tous, ou presque, ont été défendus au nom du principe d’universalité. Est-ce à dire que l’ensemble de leurs signataires, qui siègent d’un bord à l’autre de cet hémicycle, défendent la même politique familiale ? Je ne le pense pas.
C’est donc qu’il y a confusion sur la notion d’universalité. En tout cas, cette notion n’est pas univoque, puisque chacun lui assigne un objectif différent. Pour moi, cela signifie que si cet article est supprimé, ce sera pour de mauvaises raisons !
Il y a confusion, parce que l’universalité n’est pas une valeur, mais un principe de mise en œuvre qui souffre des aménagements selon l’objet auquel il s’applique : universalité du suffrage, universalité budgétaire, universalité des allocations familiales, universalité de l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA – personne ne conteste cette prestation, et pourtant le montant versé dépend bien des revenus du bénéficiaire.
L’universalité n’est jamais absolue. Elle l’est d’autant moins qu’universalité ne signifie pas égalitarisme et que l’égalité n’est pas rompue lorsque des personnes en situation différente sont traitées de manière différente. Telle est bien la jurisprudence du Conseil constitutionnel et tel est le schéma recommandé par le Haut Conseil de la famille : « En modulant les allocations familiales, on conserve le principe d’universalité des allocations familiales : toutes les familles ouvrent droit à des allocations, mais leur montant diminue avec le revenu. »
Il est faux d’affirmer que la modulation des allocations familiales porte atteinte aux fondements de la politique familiale. Non, chers collègues, les crédits de la politique familiale n’ont pas diminué depuis deux ans : consultez les tableaux présentés dans les rapports, comparez le montant des dépenses inscrites chaque année entre 2012 et 2014 à celles de 2011.
Que l’on relise l’exposé des motifs de l’ordonnance de 1945 : « La sécurité sociale est la garantie donnée à chacun qu’en toutes circonstances il disposera des moyens nécessaires pour assurer sa subsistance et celle de sa famille dans des conditions décentes. » Quant au Préambule de la Constitution de 1946, il proclame que « la Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ».
Il n’est écrit nulle part, dans ces textes fondateurs, que tous doivent toucher la même chose, mais il y est constamment question de solidarité, comme aujourd’hui, ce qui semble avoir échappé à la plupart d’entre vous.
Je ne dirai pas que je doute de la sincérité des positions des uns et des autres, car ce serait désagréable et ce débat est de bonne tenue, même si nous ne sommes pas d’accord. Comment ne pas penser cependant que l’attachement aux principes ou l’indignation s’expriment parfois tardivement : en effet, un certain nombre de sénatrices et de sénateurs présents ce soir n’avaient pas d’états d’âme, en 2009, lorsqu’ils approuvaient les ponctions sur les ressources de la branche famille que j’ai rappelées lors de la discussion générale, ponctions qui sont très largement à l’origine de la situation difficile que connaît aujourd’hui la branche famille.
Je voudrais évoquer un dernier point, en soulignant que le présent débat n’est pas concerné par mon observation, ce qui est tout à l’honneur du Sénat.
Un parallèle parfaitement détestable, irresponsable au regard de la santé publique, a été établi en d’autres lieux avec l’aide médicale d’État. Je le dis avec solennité, je crains les conséquences de ces confusions et de ces amalgames répandus à tous les vents. Enfin, je regrette vivement que puisse être défendue ce soir la suppression d’une mesure profondément juste. »

Mme Annie David (CRC, Isère). "Je suis d’accord avec mon collègue Claude Dilain quand il évoque le pacte républicain. Bien évidemment, celui-ci ne se résume pas aux seules allocations familiales.
Je suis également d’accord avec Yves Daudigny quand il dénonce une confusion, mais celle-ci ne vient pas de nous, je le pense sincèrement : il y a confusion, dans ce débat, entre prestations et allocations. Les allocations familiales ne s’inscrivent pas dans la même philosophie et ne visent pas les mêmes objectifs que l’APA, mon cher collègue. En effet, l’APA est une prestation soumise à condition de ressources, mais les allocations familiales relèvent d’un droit, dont le bénéfice ne saurait dépendre du niveau de revenus. C’est sur ce point que nous ne parviendrons pas à nous entendre ce soir ; croyez que je le regrette.
Je regrette également que nous ne trouvions pas de terrain d’entente sur la notion de solidarité et sur la modulation des allocations familiales que vous proposez. Pour nous, cette mesure n’est pas juste, parce qu’elle résulte essentiellement de la volonté de réaliser des économies.
C’est vrai, monsieur Daudigny, jusqu’à présent, aucune ponction sur les ressources de la branche famille n’a été opérée depuis la dernière pratiquée par un gouvernement de droite. Mais si nous votons cet article, les dotations de la branche famille seront bien diminuées de 700 millions d’euros en 2015.
Par conséquent, nous maintenons notre amendement de suppression, car nous pensons, en toute sincérité, qu’il s’agit d’une mesure injuste, qui remet profondément en cause notre système politique. Comme l’a dit Jean Desessard, il s’agit pour nous de défendre une vision politique de la société fondée sur la solidarité, sur un pacte républicain issu du programme du Conseil national de la Résistance, auquel nous sommes tous attachés. Il me semblait, jusqu’à présent en tout cas, que nous partagions pour le moins cette vision, mais je suis au regret de constater que vous ouvrez là une brèche dans ce pacte républicain. Nous souhaitons donc la suppression de l’article 61 A. »

Mme Fabienne Keller (UMP, Bas-Rhin). « Sans reprendre l’argumentation développée par mes collègues, je veux défendre à mon tour le principe de l’universalité et souligner combien cette mise sous condition de ressources est révélatrice d’une philosophie.
Je vis dans une ville socialiste où l’accès à tout, de la cantine à la crèche en passant par les transports publics, est maintenant fonction des revenus.
Vous êtes, Madame la Secrétaire d’État, en train d’appliquer le même principe à l’échelon national, en modulant le montant de toutes les prestations selon le revenu.
Le seuil de revenu est fixé aujourd’hui à 6 000 euros mensuels. On sait bien que ce sera moins l’année prochaine, puis encore moins l’année suivante, et que les classes moyennes – les plus nombreuses et donc les plus « productives » en termes d’économies sur la branche famille – seront assez rapidement, à l’avenir, touchées par la mise sous condition de ressources des allocations familiales.
Je voudrais en outre insister sur les inégalités que créent ces dispositifs imparfaits. Je ne critiquerai pas les caisses d’allocations familiales, qui font ce qu’elles peuvent pour essayer de cerner la situation des familles en appliquant quelque 250 critères et des seuils, mais, en procédant de la sorte, on crée forcément des injustices, des inégalités, et un sentiment d’iniquité entre familles aux situations tout à fait comparables.
Rendre les impôts plus cohérents, plus justes : c’était un engagement présidentiel, inspiré par M. Piketty. La fusion de l’impôt sur le revenu, de la CSG et de certaines prestations avait été promise, pour assurer plus d’égalité et de lisibilité.
Or, aujourd’hui, bien loin des principes intégrateurs d’une fiscalité bien conçue, nous sommes en train de « bricoler » pour dégager des économies sur la branche famille, quitte à créer des inégalités. Au risque de vous surprendre, Madame la Secrétaire d’État, je voudrais vous dire que, pour ma part, je préférerais que soit analysée la possibilité d’intégrer les allocations familiales dans cet impôt plutôt bien construit qu’est l’impôt sur le revenu !
Par ailleurs, je ne vois absolument pas ce que les enfants pauvres, que vous avez évoqués, ont à faire dans ce débat ! Le travail que j’ai mené sur les adolescents des quartiers sensibles montre qu’ils surconsomment certains médicaments. J’ai écrit cinq fois à ce sujet à la Direction générale de la santé et à Mme la ministre, qui ne m’a jamais répondu. Alors que les enfants des quartiers sensibles, chers à M. Dilain, sont mis sous camisole médicamenteuse, le Gouvernement reste dans l’inaction ; il en va de même pour les enfants pauvres, qui n’ont, je le redis, rien à faire dans ce débat !
Je partage complètement les préoccupations de Claude Dilain sur l’iniquité en matière de chômage, de conditions de vie, de chances de profiter de l’ascenseur républicain dans les quartiers fragiles, mais je ne suis pas sûre que la mise sous condition de ressources des allocations familiales ait vocation à remédier à ces inégalités…
Enfin, Madame la Secrétaire d’État, j’identifie, dans ce projet de loi de financement de la sécurité sociale, deux bombes à retardement : la déstructuration du congé parental et la remise en cause de l’universalité des allocations familiales. Avec ces deux dispositifs – s’agit-il de projets idéologiques ou de recettes de poche ? –, vous remettez en cause des principes qui fondent la politique familiale de la France ; je le regrette ! »
Mme Marie-Noëlle Lienemann (Socialiste, Paris). « Je veux d’abord rappeler que le gros de la politique familiale, c’est l’aide à la garde des enfants et à l’accompagnement du jeune enfant.
Le pouvoir d’achat des familles est une question importante. Les aides ne couvrent pas entièrement les frais de garde des enfants, et le reste à charge pèse lourdement sur les budgets des familles, surtout quand il y a plusieurs jeunes enfants.
On nous dit que la modulation des allocations familiales est une mesure juste. Le sujet est récurrent, même à gauche. J’observe que, chaque fois qu’il y a eu à arbitrer, il a été décidé de ne pas moduler les allocations familiales, au nom de la solidarité horizontale, le pacte républicain reposant pour une part sur l’égalité des prestations et des droits. Je rappelle d’ailleurs que, en mars 2012, François Hollande s’était engagé, devant l’Union nationale des associations familiales, à ce qu’il n’y ait pas de modulation des allocations familiales. Cet engagement n’intervenait pas inopinément. En effet, Lionel Jospin, lorsqu’il était Premier ministre, avait maintenu la non-modulation des allocations familiales.
J’ai beaucoup de mesures à proposer qui pourraient servir une politique de justice sociale. À titre d’exemple, nos collègues députés ont voté une taxe sur les dividendes : voilà une mesure qui contribuerait à la justice sociale, mais on ne la retient pas !
On nous dit qu’il faut cibler les aides pour que l’argent aille à ceux qui en ont le plus besoin. Mais alors, pourquoi le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE, concerne-t-il de façon universelle toutes les entreprises, même celles qui n’investissent pas, qui ne créent pas d’emplois ? Quand il s’agit du CICE, le principe de l’universalité prévaut et on ne se soucie pas de redistribution ! On ouvre le dispositif sans d’états d’âme aux entreprises de la grande distribution, par exemple, qui n’en ont pourtant pas besoin pour créer des emplois ou exporter !
Il est légitime d’avoir des désaccords, mes chers collègues, mais il faut veiller à la pertinence des arguments employés. Pour ma part, je pense que, à moyen terme, l’absence d’universalité renforcera une sorte d’émiettement, de concurrence entre les gens, qui ont déjà le sentiment que plus rien ne les unit. Autant je suis une fanatique de la redistribution, autant je considère que, pour asseoir la redistribution, une dose d’universalité est nécessaire.
Enfin, je souligne que la modulation des allocations familiales donnera beaucoup de travail aux CAF. Je voudrais que l’on détermine exactement le coût et la charge de travail supplémentaire que sa mise en place va représenter.
Si l’on veut faire de la redistribution sociale, notamment en faveur des familles pauvres, cher Claude Dilain, on pourrait commencer par veiller à ce que tous ceux qui ont droit au RSA, en particulier au RSA activité, soient bien informés de leurs droits. En effet, nous savons que beaucoup de gens ne font pas valoir leurs droits faute d’information. Ainsi, les CAF pourraient informer systématiquement les foyers éligibles au RSA activité de leurs droits et des démarches à accomplir. Cela participerait aussi du combat contre la pauvreté ! »

La suppression de l’article 61, qui divisait par trois la prime de naissance a été confirmée par les sénateurs.

L’insertion d’un nouvel article 61 B prévoit que lorsqu’un enfant est confié à l’ASE, la famille ne puisse recevoir, sur décision du juge, plus de 35 % de la part des allocations familiales, les 65 % restants étant perçus par le Conseil général. Par ailleurs, l’amendement tend à prévoir que lorsqu’un enfant est confié à l’ASE, l’allocation de rentrée scolaire due à la famille pour cet enfant soit versée à ce service.

Pour rappel, les députés ont rejeté le 3 juin dernier une proposition de loi relative au versement des allocations familiales et de l’allocation de rentrée scolaire au service d’aide à l’enfance lorsque l’enfant a été confié à ce service par décision du juge, qui avait donc un objet identique Lire en rappel la position de l’UNAF sur le sujet.

Enfin l’article 62 a tiré les conséquences de la suppression de l’article de la modulation des allocations familiales. Pour l’année 2015, l’objectif de dépenses de la branche Famille de la sécurité sociale est fixé à 55 milliards d’euros au lieu de 54,6 milliards prévu initialement.


Image : Logos du Parlement
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