L’UNAF auditionnée sur la protection juridique des majeurs par la Rapporteure pour avis de la Commission des affaires sociales de l’Assemblée Nationale sur les crédits de la mission « Solidarité » du projet de loi de finances 2016

Mardi 22 septembre, Madame Luce Pane (Seine-Maritime – SRC), Rapporteure pour avis sur les crédits de la mission « Solidarité » du projet de loi de finances pour 2016, a reçu en audition Monique Dupuy, administratrice de l’UNAF, Présidente du Département « Cohésion sociale et vulnérabilités », M^me Agnès Brousse, Responsable du service « Évaluation et développement des activités », et M^me Claire Ménard, Chargée des relations parlementaires.
L’audition a principalement porté sur le dispositif de la protection juridique des majeurs.

En introduction, la Députée a souhaité avoir une présentation de l’UNAF dans ce dispositif. Il a été rappelé que la gestion de mesures de protection entrait dans les quatre missions de l’Institution familiale (représenter les familles, donner avis aux pouvoirs publics, ester en justice et gérer tout service d’intérêt familial). Le réseau des UDAF a en charge 40 % des mesures de protection du secteur associatif. Les UDAF sont en conséquence le 1^er opérateur avec 140 000 mesures. L’audition s’est ensuite déroulée autour des questions suivantes.

I/ Dressez un bilan de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs

L’UNAF a rappelé sur ce point, qu’elle avait été une ardente contributrice à la réforme. La loi est intervenue après une longue gestation et a été porteuse de grandes avancées :

• reconnaissance dans le code civil de la protection de la personne et des droits de la personne protégée,
• clarification, simplification et modernisation de la protection patrimoniale, notamment pour la gestion des comptes bancaires,
• l’introduction du mandat de protection future avec une symbolique importante selon laquelle la volonté est à l’origine de la mesure de protection et plus seulement par décision de justice.
• la professionnalisation des mandataires assortie d’exigences de la prestation de service. L’entrée des services dans le secteur social et médico-social, que l’UNAF appelait de ses vœux, emporte de nouveaux droits pour les personnes protégées, usagers du service et de nouvelles obligations pour les services. On tend ainsi à améliorer la qualité.
  Parmi les améliorations à apporter ou les limites du dispositif, il a été souligné les sujets suivants :
  - la loi a inscrit dans le code de l’action sociale et des familles, l’information et le soutien aux tuteurs familiaux. Toutefois, il n’existe à ce jour aucune solution de financement pour pérenniser cette action créée par l’Etat.
• la loi prévoyait une harmonisation des conditions d’exercice des professionnel. Les décrets d’application sont revenus en arrière par rapport à la loi. Il en découle une inégalité entre les citoyens et les familles selon que la mesure de protection est gérée par un mandataire individuel ou par un service mandataire. Les réformes en cours laissent entrevoir un rééquilibrage de ce point de vue. La loi de 2007 ne pouvait pas tout prévoir, la jurisprudence doit aussi faire son travail de création du droit. L’évolution des pratiques professionnelles nécessite d’investir la question de l’éthique et de la déontologie.

II/ Le rôle des familles vous parait-il suffisamment pris en compte par le dispositif actuel ? A quelles difficultés les familles de majeurs protégés sont-elles confrontées et comment les résoudre ?

- Le sujet principal sur le rôle des familles dans le dispositif réside dans la volonté des pouvoirs publics de pérenniser l’information et le soutien aux tuteurs familiaux (ISTF) par un financement pérenne de la mesure. L’ISTF est prévue dans la loi et un décret d’application encadre sa mise en œuvre. Les UDAF se sont fortement impliquées dans cette mesure car c’est le moyen d’accompagner les familles lorsqu’elles veulent se charger de la protection pour un membre de la famille. Or l’exercice des mesures de tutelle ou la curatelle peut leur faire peur. Les cas d’intervention de telles mesures révèlent des réalités, qui sont difficiles à vivre pour l’entourage : perte d’autonomie, difficultés cognitives … Il est dès lors essentiel d’expliquer, d’informer sur les mesures de protection pour clarifier et rassurer les proches susceptibles d’exercer la mesure, ou pour accompagner ceux qui l’exercent déjà. Il est nécessaire de préciser ce que doit être un inventaire, un compte de gestion, ce que sont les droits de chacun. A côté de ce soutien technique pour sécuriser la mesure, il y a également un travail d’écoute à assurer. Une mesure de protection prise par un tuteur familial a des conséquences : cela modifie les relations vis-à-vis du parent vulnérable et de la fratrie. C’est aussi cet accompagnement, qui est engagé au travers du dispositif de l’ISTF.
D’autres associations que les UDAF sont amenées à intervenir dans l’ISTF, dispositif prévu par la loi qui requiert une inscription sur la liste départementale. La loi a créé ce service, mais aucun financement dédié n’est pour l’instant prévu. Les expérimentations conduites notamment par les UDAF ont montré sa pertinence. Il est urgent de trouver un financement pérenne de l’ISTF via la DGF ou via les crédits de la CNSA ouverts pour la formation des aidants familiaux. La CNSA est sensible à cette question de l’accompagnement des aidants familiaux, même si la population des tuteurs familiaux ne recouvre pas totalement celle des aidants familiaux.

• Autres sujets en lien avec le rôle de la famille de majeurs protégés. Dans le cadre de la proposition de loi créant de nouveaux droits pour les malades en fin de vie sur le directives anticipées comme dans le cadre du projet de loi relatif à la santé sur l’accès au dossier médical, concernant les majeurs protégés, il est renvoyé au juge (ou au conseil de famille lorsqu’il existe), la décision de prendre des directives anticipées ou bien de réserver l’accès au dossier médical. Sur ces deux sujets, il s’agit d’actes, qui, par leur nature et leur portée, constituent un acte éminemment intime et entrent donc dans la catégorie des actes dont la nature implique un consentement strictement personnel prévus à l’article 458 du code civil. Pour ces actes, toute assistance ou représentation de la personne dans la décision est exclue. Il faut veiller à respecter les droits propres de la personne protégée : c’est l’esprit même de la réforme de 2007.

III/ L’articulation entre les mesures de nature sociale et les mesures de nature civile, prononcées par le juge des tutelles, vous parait-elle satisfaisante ? La collaboration entre le conseil départemental et le juge des tutelles est-elle suffisante ? Que pensez-vous de la mesure d’accompagnement social personnalisé (MASP) mise en place par la loi de 2007 ?

L’UNAF a souligné qu’il n’existait pas de données nationales récentes permettant d’en mesurer l’évolution depuis sa mise en œuvre en 2009. Les statistiques de la DREES et de la DGCS datent de fin 2011 : elles montrent que la mesure n’a pas connu l’essor escompté avec environ 10 000 MASP sur tout le territoire.

Il est important de distinguer entre MASP et mesure de protection. Les publics ne sont pas les mêmes et n’ont pas les mêmes besoins. Les modes d’intervention sont également bien différents. S’agissant des MASP, seules les personnes allocataires de prestations sociales en bénéficient, ce qui constitue aussi une limite à leur développement. Une des recommandations du Livre blanc sur la protection juridique des majeurs était qu’elle puisse aussi être prononcée pour d’autres publics. Une des explications du faible nombre de MASP tient au fait que d’autres dispositifs d’accompagnement social existent tels que l’action éducative budgétaire ou bien encore l’accompagnement social lié au logement, qui s’inscrivent davantage dans la culture du travail social des départements.
Car la MASP a la singularité de permettre de gérer des prestations, ce qui n’est possible avec aucune autre. Il s’agit d’un outil inédit pour le travail d’éducation budgétaire.

Les Conseils départementaux appliquent très variablement ces mesures. Il semble qu’ils aient tendance à la gérer, de plus en plus, en direct. A ce jour, il n’existe pas d’évaluation nationale de cette politique publique décentralisée. La mesure est limitée dans le temps, non coercitive, contractualisée. Elle est censée s’inscrire dans un processus préventif … Il est regrettable que ce dispositif soit peu utilisé alors qu’il constitue un bon outil de lutte contre les expulsions, par exemple.

IV/ Que pensez-vous des règles de rémunération des mandataires individuels (tarif mensuel forfaitaire) ?

En 2007, lors des travaux préparatoire de la réforme, il n’était pas prévu de distinguer entre les modes financement des différentes catégories de mandataires. Ce sont les dispositions règlementaires qui ont introduit un double système, avec un tarif forfaitaire pour les mandataires individuels et une dotation globale pour les services. L’UNAF est favorable à une harmonisation. Un travail est en cours en ce sens, depuis plusieurs mois. Il s’agirait d’une réelle mesure de simplification. Il faut éviter la complexité qui était reproché au système précédent.

V/ Le contrôle des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) doit-il être amélioré ?

Le contrôle comme l’évaluation sont essentiels pour faire progresser la qualité de service. En principe, en effet, les services mandataires sont soumis à un double contrôle : au contrôle judiciaire d’une part et, en tant que service du secteur médico-social, au contrôle administratif de fonctionnement du service. Cela entraîne des questions d’ordre éthique, notamment sur la confidentialité des données personnelles des majeurs protégés. Il y a matière à repenser le contrôle entre ces deux autorités et les faire travailler ensemble pour être plus opérant. Un travail est en cours à la DGCS sur la prévention de la gestion des risques et les contrôles des administrations déconcentrées : l’UNAF a formulé le souhait d’y être associée.

L’UNAF, à l’occasion de cette question sur les contrôles, a rappelé son opposition au décret du 8 novembre 2011 permettant aux greffiers en chef de confier à un huissier la mission de vérification des comptes annuels de la personne protégé, aux frais exclusifs de celle-ci, quand elle « en a les moyens ». En effet, le contrôle est une fonction régalienne de l’Etat et sur le principe, la personne protégée contribue déjà financièrement pour sa mesure de protection. Avec une telle mesure, elle est appelée à payer en plus le contrôle réalisé par huissier. Ce contrôle pouvant remonter sur plusieurs années, cela peut atteindre des sommes importantes.

VI/ La formation des MJPM vous parait-elle suffisante ?

La loi de 2007 a confié aux organismes de formation autorisés la formation et la remise du CNC par délégation de l’Etat. A ce jour, il n’existe aucun contrôle, aucune évaluation du dispositif global de formation. La loi prévoit que l’autorisation des organismes de formation est valable pour 10 ans. L’échéance de 2017 mériterait une évaluation globale de la mise en œuvre de la formation comme l’ensemble de la loi par une mission d’information parlementaire.

La reconnaissance de la profession passe aussi par la validation par un diplôme, d’autant que les prérequis pour accéder à la formation du CNC sont eux-mêmes des diplômes (travailleur social ou universitaire) L’UNAF a alerté sur la difficulté du métier de mandataire à exister dans le champ social et médico-social. Cela se voit déjà dans la convention collective 66 du secteur, mais aussi plus récemment dans les Etats généraux du travail social. Le CNC n’est pas reconnu au registre national des certifications professionnelles : cela va donc nous poser un vrai problème de prise en charge financière par les OPCA.

VII/ Quel regard portez-vous sur les dispositions du projet de loi portant adaptation de la société au vieillissement concernant les majeurs protégés ?

L’UNAF a émis globalement un avis positif sur le projet de loi portant adaptation de la société au vieillissement notamment dans ces articles relatifs à la protection juridique des majeurs.

• Dans le détail des mesures, la généralisation de l’obligation de délivrance du document individuel de protection des majeurs va dans le sens de l’harmonisation et de l’égalité de traitement entre les personnes protégées.
• Concernant le cumul d’activités des mandataires, l’UNAF a bien entendu le risque d’inconstitutionnalité d’une interdiction pure et simple d’activité de mandataire individuel et de salarié d’un service de mandataire. Le projet de loi, en l’état actuel du débat parlementaire, renvoie à un décret le soin d’encadrer les possibilités de cumul. L’UNAF souhaite être consultée sur la rédaction de ce décret. Il ne pourra pas se limiter au cumul de ces deux activités, il doit également concerner d’autres situations d’incompatibilités. L’UNAF a également précisé que le préfet était responsable de la tenue de la liste des mandataires autorisés à exercer dans le département. Les parquets devraient jouer leur rôle pour soulever les cas d’incompatibilités lorsqu’ils existent. Toutefois cela pose la nécessité de fixer des critères au-delà du seul critère du casier judiciaire vierge.
• Pour le mandat de protection future, il est prévu qu’il soit publié dans un registre spécial selon des modalités renvoyées à un décret. Cette première étape de sécurisation du mandat de protection future est une avancée à souligner. Toutefois, il existe un niveau supplémentaire de sécurisation non pris en compte à l’heure actuelle par le projet de loi. Lorsque le mandat de protection future vient à s’exercer, il est nécessaire que la mention RC soit portée sur l’état civil comme cela se fait pour toute mesure de protection.
• Enfin, l’UNAF a salué l’article supprimant la levée d’immunité pénale familiale, en cas de mesure de protection : cela acte la convergence entre le droit de la famille et le droit de la protection juridique des majeurs.

VIII/ Points divers

En conclusion, l’UNAF a formulé le souhait qu’une mission parlementaire puisse se constituer pour évaluer l’application de la réforme de 2007 après huit ans de mise en œuvre. Un bilan est nécessaire pour voir les mesures d’ajustement nécessaires.

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