UNAF - L’UNAF auditionnée par la Rapporteure de la Commission des affaires sociales du Sénat sur la branche famille du PLFSS 2016

L’UNAF auditionnée par la Rapporteure de la Commission des affaires sociales du Sénat sur la branche famille du PLFSS 2016

03/11/2015

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Mercredi 21 octobre, la sénatrice Madame Caroline Cayeux, Rapporteure de la Commission des Affaires sociales sur la branche famille du PLFSS pour 2016 a reçu en audition Laurent Clévenot, Secrétaire général de l’UNAF accompagné de Claire Ménard, Chargée des relations parlementaires.

L’audition s’est déroulée autour des quatre questions suivantes :

I/ Quel bilan tirez-vous de la politique familiale en 2015 ? Avez-vous des observations à formuler sur la mise en œuvre, à ce stade, des mesures décidées l’année dernière (modulation des allocations familiales et réforme du congé parental notamment).

L’UNAF a chiffré les mesures ayant mis à contribution les familles ainsi que celles leur ayant bénéficié et ce, sur 2014 et 2015. Laurent Clévenot en a donné la liste :
- pour les mesures ayant mis à contribution les familles, cela recouvre la modulation des allocations familiales mais les mesures concernant la prime de naissance et l’allocation de base de la PAJE, la baisse successive du quotient familial ;

- pour les mesures ayant bénéficié aux familles, il s’agit de la revalorisation de l’ASF et du complément familial majoré.
Au final, pour 2014, l’addition pour les familles s’élève à 1,033 milliards d’euros, à 1,570 milliards d’euros pour 2015 et, en prévisible, à 2,202 milliards d’euros pour 2016.

Ces chiffres ne tiennent pas compte du rebasage du FNAS, qui sur l’ensemble de la durée de la COG aura fait perdre aux familles 1,4 milliards d’euros par des services, qui n’auront pu être développés.
Ce bilan est donc très négatif. Une bonne part des familles visées par ces mesures d’économie sont des familles aisées mais pas seulement car les familles des classes moyennes sont également touchées notamment au travers des mesures concernant l’allocation de base de la PAJE.

S’agissant maintenant de la modulation des allocations familiales, Laurent Clévenot a rappelé avec force, qu’avec cette mesure, l’universalité a volé en éclat au grand regret de l’UNAF.
Les allocations familiales viennent compenser la charge d’enfant, de tous les enfants dans toutes les familles. Avec la modulation, une brèche a été introduite, qui peut trouver à se reproduire dans d’autres politiques universelles :
- la modulation selon les revenus des remboursements d’assurance maladie,
- la remise en cause de la gratuité de l’école selon les revenus …
Sur le détail de la mesure, nous regrettons que les mêmes familles aient été touchées par plusieurs mesures cumulatives (2 baisses du plafond Quotient familial + modulation) et ceci dans un temps réduit sur 2 ans.
Sur la mise en œuvre de la mesure, des choix techniques nous semblent particulièrement contestables :
-il n’existe pas de différence de plafond entre familles mono-actives, d’une part, et familles bi-actives + monoparentales, d’autre part. En dehors de l’ARS, toutes les prestations familiales ont un double plafond de ressources pour prendre en compte la situation particulière des familles bi-actives et monoparentales,
- il existe une forte pénalisation des familles nombreuses car les plafonds de ressources les concernant sont trop bas.
En conclusion de ce point, Laurent Clévenot a souligné qu’il s’agissait d’une mesure d’économie et non d’une mesure de redistribution des familles les plus aisées vers les familles les plus pauvres. Le déficit de la branche famille a été créé de toutes pièces avec l’affectation à la branche des majorations de pension.

S’agissant de la réforme du congé parental, il est difficile aujourd’hui d’en mesurer l’impact puisque l’effet en est différé dans le temps. C’est au 1er janvier 2017, que se feront sentir les premiers effets de la réforme notamment au travers d’un manque supplémentaire de places d’accueil de jeunes enfants.
En ce jour, il est difficile d’estimer le nombre de parents, qui ont déjà renoncé à prendre ce congé sachant que la réforme a déjà dû influencer les choix d’organisation au sein du couple pour la garde de leur enfant et pour la conciliation vie familiale-vie professionnelle.

II/ Quel regard portez-vous sur les mesures prévues en 2016, et notamment sur la généralisation de la garantie des impayés de pension alimentaire ? Avez-vous d’autres observations plus générales sur le PLFSS pour 2016 ?

La mesure relative à la généralisation de la garantie des impayés de pension alimentaire est la raison pour laquelle la délégation de l’UNAF à la CNAF a voté favorable le PLFSS 2016 en conseil d’administration de la CNAF. Si l’UNAF est d’accord avec le fond de la mesure, qui concerne principalement des femmes et des mères de famille, elle exprime toutefois un regret sur la méthode et le calendrier de l’expérimentation. 20 CAF ont expérimenté ce dispositif mais le temps du bilan de cette expérimentation n’a pas eu lieu. Il y a eu 11 recommandations de la part des CAF concernées mais pour autant il a été décidé de la généralisation. Il n’y a pas eu de simulation sur la réelle charge de travail que cela va représenter. La garantie des impayés de pension alimentaire suppose de nouvelles compétences professionnelles dans les CAF notamment en matière de recouvrement. Cela nécessitera du temps et de la formation pour la montée en charge de l’application de cette mesure.

Le PLFSS 2016 conjugué au PLF 2016 est source d’inquiétude à un double titre concernant la fragilisation de la politique familiale.
Il y a certes d’un côté la baisse de la part des recettes assises sur les salaires, mais aussi la diminution du périmètre d’intervention de la branche famille du côté des dépenses.
Au niveau des recettes de la branche famille, 2016 verra l’application de la deuxième étape du pacte de responsabilité et de solidarité.
Comme en 2015, côté dépenses, cette perte de recettes sera compensée par un transfert de charges de la branche famille à l’Etat. C’est la loi de finances qui organisera ce transfert et il est envisagé de transférer à l’Etat le financement de l’aide au logement familiale (ALF), prestation par nature familiale financée par la branche. L’UNAF s’étonne de ce choix.

D’une part, le logement est bien une charge pour la famille compensée par une prestation affectée à cet effet. Le premier droit d’une famille est celui d’avoir un toit. Intégrer cette prestation familiale dans un bloc « aide au logement » à la main de l’Etat ouvre le risque d’un amoindrissement de cette dimension familiale au profit de dimensions plus redistributives et sociales.

D’autre part, d’autres transferts de dépenses, de même ordre de grandeur, étaient possibles sans remettre en cause le « cœur » du système des prestations familiales. A cet égard, l’UNAF suggère la prise en charge par l’Etat du financement des majorations de pension pour enfants à charge (4,5 Mds€) ou la réaffectation de cette dépense au FSV, quitte à équilibrer cette mesure par un transfert de CSG de la CNAF au FSV.

En tout état de cause, avec les rétrécissements du champ de ses dépenses, la branche famille ne « pèse » plus que 49 Mds€, en 2016, à comparer aux 350 Mds de l’ensemble des dépenses du régime général.

La modification des règles de revalorisation des prestations familiales prévue à l’article 57 du PLFSS pour 2016 : indexation sur l’inflation passée et non sur l’inflation prévisionnelle et alignement de la revalorisation de toutes les prestations au 1er avril à l’exception des prestations retraites au 1er octobre.
L’essentiel des économies estimé à 500 millions d’euros en 2016 provient du décalage de revalorisation du RSA et de l’AAH au 1er avril. Cela ne joue pas pour les prestations familiales déjà revalorisées au 1er avril.

Toutefois, les prévisions économiques tendent à confirmer que cette mesure risque de se faire au détriment des familles en 2016 : si l’inflation 2016 (qui aurait dû servir à calculer la revalorisation d’avril) est supérieure à celle de 2015 (qui devrait donc servir à calculer la revalorisation d’avril 2016). Ce sera d’ailleurs probablement le cas avec une légère accélération prévue (les prévisions seraient de l’ordre de 1% d’inflation pour 2016)…
Vu le niveau d’inflation en 2015, on devrait donc avoir une revalorisation nulle ou quasi nulle (pour la deuxième année consécutive …) en avril 2016 !

III/ Avec la concentration des prestations familiales sur les familles à faibles revenus et l’abaissement du quotient familial, on semble observer une évolution de la politique familiale vers une politique de soutien aux revenus. Partagez-vous cette analyse ? Que pensez-vous de cette évolution ?

Sur les éléments de constat des réformes récentes :
Les réformes récentes modifient fortement le système socio-fiscal de la politique familiale. En effet, une grande partie des mesures d’économie sont ciblées sur les ménages des deux derniers déciles de niveau de vie à l’image de la modulation des AF en fonction des ressources, de l’abaissement du plafond du quotient familial, et des mesures ciblées sur les allocataires de l’AB (allocation de base) de la PAJE aux ressources les plus élevés (modification du plafond et AB à taux partiel).
En outre, les mesures d’augmentation des dépenses, qu’elles concernent des prestations sous condition de ressources (complément familial majoré) ou l’ASF prestation sans condition de ressources, s’adressent à des publics vulnérables (familles nombreuses et ou monoparentales) aux revenus en moyenne plus faibles que ceux des autres configurations familiales.
A noter enfin, une autre mesure touchant plutôt les classes moyennes : l’absence de revalorisation de l’AB de la PAJE et son alignement en fin de montée en charge sur le montant du complément familial. Ces effets sont particulièrement importants dans les déciles 6 à 8.
L’effet de ces mesures permettrait, selon les travaux de la CNAF, de dresser le bilan suivant : 76% des ménages gagnants appartiendraient aux trois premiers déciles de niveau de vie, alors que 48% des ménages perdants appartiendraient aux trois plus hauts déciles de niveau de vie.

Sur ces constats, Laurent Clévenot a formulé les remarques suivantes :
- L’histoire de la politique familiale nous montre que peu à peu ont été introduits des dispositifs prenant en compte les revenus. Cette tendance a été définitivement bouclée avec la modulation des allocations familiales, qui n’est autre qu’une mise sous conditions de ressources des allocations familiales. La politique familiale est une politique avec une indexation sur les revenus. L’UNAF sera attentive à éviter l’effet cliquet avec la construction d’une politique sociale exclusive renvoyant les questions touchant la famille à la sphère privée à l’identique de l’approche anglo-saxonne de la famille.
- La politique familiale s’éloigne toujours un peu plus de l’objectif de la compensation de charge d’enfant pour se rapprocher d’une politique sociale en faveur des plus vulnérables. L’UNAF regrette la rupture de l’équilibre entre les deux objectifs de la politique familiale : d’un côté, solidarité horizontale des familles sans enfant vers les familles avec enfants et d’un autre côté, solidarité verticale des familles aisées vers les familles à plus faibles revenus.
- Si le Gouvernement a fait le choix d’une politique familiale à plusieurs vitesses en fonction des revenus, l’UNAF tient à rappeler qu’il a toujours fait attention à garder et promouvoir la terminologie de politique familiale. La famille est un élément culturel fondamental en France. Face à cet attachement, les Français souhaitent une réponse de l’Etat en matière de politique familiale.

IV. On constate un retard conséquent dans la réalisation des objectifs de création de places d’accueil pour les jeunes enfants. Quel regard portez-vous sur les différents modes de garde et sur les politiques publiques mises en œuvre pour favoriser leur développement ?

Laurent Clévenot a rappelé que si l’on décide d’investir aujourd’hui dans la politique de la petite enfance, les effets ne se traduiraient pas à l’heure du PLFSS pour 2016 mais plutôt à celle du PLFSS pour 2017. En effet pour voir se créer une place de crèche, cela nécessite du temps et l’on sait que la décision pour le faire est complexe avec plusieurs décideurs publics.
Si l’on prend le cas de l’agrément des assistantes maternelles, il est donné par les conseils départementaux après avis des PMI. Selon les départements, on constate une grande hétérogénéité dans les pratiques des PMI.
Si des mesures négatives sont prises à l’encontre de créations de places de la petite enfance, l’effet est immédiat et l’on constate un gel dans les créations. Pour autant, si une mesure positive est prise, la dynamique est relancée mais cela prend du temps pour voir la concrétisation de l’ouverture de nouvelles places. Un travail récent du Haut conseil de la famille fait le point sur l’accueil des jeunes enfants.
En 2014, le taux d’atteinte de l’objectif annuel est de seulement de 7% (contre 31% en 2013).
Ce faible taux est tiré par la baisse des solutions d’accueil individuel, surtout des assistantes maternelles. On se situe donc loin de la trajectoire des 55 000 solutions d’accueil supplémentaires par an. Sur les deux premières années de la COG (2013 et 2014) seulement 19% des objectifs de créations de solutions d’accueil ont été atteints.
La négociation de la COG permet de dégager des moyens pour les services aux familles mais ceux-ci sont développés et mis en œuvre dans une politique partenariale.
Il serait nécessaire que la politique de la branche famille soit revue pour changer les mécanismes à l’œuvre car pour les collectivités locales les contraintes ne sont pas tant les dépenses d’investissement que les dépenses de fonctionnement. Une part plus importante sur le 2e volet à la commune ou la structure d’accueil serait de nature à débloquer les créations.
Avec le rebasage du FNAS, c’est 1,4 milliards d’euros, qui vont manquer à la politique de la petite enfance et notamment pour le développement des places d’accueil individuel auprès d’assistantes maternelles. Il convient d’avoir une politique de gestion prévisionnelle de ces professionnelles totalement absente aujourd’hui. Il convient aussi de tenir compte des spécificités de cette profession. Bon nombre vont partir à la retraite et leur remplacement n’est pas du tout anticipé.
Une conséquence de l’obligation de partage du congé parental sera de constater que les solutions d’accueil ne seront toujours pas suffisantes pour faire face à cet accroissement de besoins de la part des familles.
Aujourd’hui face aux difficultés financières, les familles comptent leurs heures pour faire garder leurs enfants. Parfois, pour ne pas avoir à supporter un reste-à-charge trop important, ces familles ont recours au système D avec du travail non déclaré.
La sous-consommation du FNAS sur la petite enfance ne signifie en aucun cas la baisse des besoins des familles.

En conclusion, Laurent Clévenot a précisé que, cette année encore, une sous-consommation du FNAS de 250 millions d’euros en 2014 est à constater essentiellement en raison des dépenses liées aux rythmes scolaires. L’UNAF souhaiterait qu’avec ces crédits soit relancé un travail sur la politique jeunesse du FNAS. La politique en faveur des enfants de 6 à 18 ans est le parent pauvre de la COG. Le sujet n’a pas été travaillé depuis longtemps : il y a une opportunité à saisir pour reposer les conditions de l’ASLH.

@ : cmenard unaf.fr


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