UNAF - Qu’est-ce que la politique familiale ?

Réalités Familiales n°112/113

Qu’est-ce que la politique familiale ?


31/08/2016

Illustration article

Par Jean-Philippe Vallat
Directeur des politiques, et actions familiales, et des études de l’UNAF

La représentation familiale a pour but d’améliorer la politique familiale.
Mais qu’appelle-t’-on politique familiale ? Comment a-t-elle été construite ? A quoi doit-elle servir ? Définition et point de vue de l’UNAF.

Une politique publique dont le périmètre est un enjeu

La politique familiale est incontestablement une politique publique. Elle est particulièrement « explicite » en France en raison d’un champ institutionnel et symbolique hérité de l’Histoire. En reprenant les définitions académiques d’une politique publique [1], on peut donner à la politique familiale trois dimensions principales :

  • Une politique « réglementaire » qui édicte des règles de comportements et de solidarités intrafamiliales. C’est particulièrement l’objet du droit civil de la famille, qui s’impose dans le mariage, le PACS, les divorces ou règles de l’obligation alimentaire.
  • Une politique « redistributive » qui énonce des critères donnant droit à des avantages sociaux. Ici sont concernées les prestations en espèces mais aussi les services sociaux en direction des familles ou les dispositifs fiscaux prenant en compte la dimension familiale.
  • Une politique « constitutive » qui définit des règles sur le pouvoir. Il s’agit ici de définir qui sont les acteurs légitimes de la politique familiale. En France, outre l’Etat (gouvernement, Parlement, administration centrale et déconcentrée (DGCS)), la CNAF et l’UNAF se voient reconnaître des prérogatives et des obligations spécifiques en matière de politique familiale.

Si l’existence même d’une politique familiale est explicite en France, ses objectifs et ses frontières sont parfois discutés.
Les objectifs de la politique familiale ont toujours été pluriels. Si l’accent nataliste a été très marqué dans l’après-guerre, les préoccupations de simple justice sociale envers des ménages au niveau de vie objectivement abaissé du fait de la charge d’enfants ont toujours été présentes. En réalité, la poursuite conjointe de différents objectifs a toujours été présente dans la politique familiale. On citera ainsi : un objectif démographique, un objectif d’aide à la concrétisation du désir d’enfant, un objectif de solidarité horizontale au profit des ménages ayant charge d’enfants, un objectif de redistribution verticale au profit des ménages ayant de faibles ressources, un objectif de conciliation vie familiale – vie professionnelle introduit plus récemment, un objectif de soutien à la mission éducative des parents. Toute la question est de tenter de rendre compatibles des objectifs distincts.
Le périmètre de la politique familiale est aussi discuté et constitue un enjeu politique. Ce périmètre peu précis rend compliquées les comparaisons internationales sur les « montants financiers » consacrés aux familles par exemple. [2].

Du point de vue des familles, quoi de plus « familial » que le système scolaire ou la santé ? Pourtant d’un point de vue politique et administratif ces politiques sont pleinement autonomes et largement distinctes de la « politique familiale » : leur poids financier, l’importance des enjeux professionnels qu’elles engagent ont amené à les construire comme politiques publiques à part entière, avec des modes de financement et des champs administratifs bien distincts de ceux de la « politique familiale » stricto sensu.

Du fait de ces frontières incertaines, le périmètre de la politique familiale est, en lui-même, un objet de controverses et de stratégies pour les différents acteurs sociaux et politiques qui participent à son élaboration. L’UNAF prend place dans ces débats. Elle défend et promeut une logique extensive de la politique familiale, refusant par exemple de la cantonner au champ d’action de la seule « branche Famille » de la Sécurité sociale (CNAF et CAF [3]. Ainsi, les questions de l’école (en tout cas de ses relations avec les familles), de la fiscalité, de la santé et de la couverture maladie, de la dépendance… sont, pour l’UNAF, des questions transversales de politique familiale. C’était l’ambition des conférences annuelles de la famille ou de la Délégation Interministérielle à la Famille qui devaient promouvoir l’interministérialité de la politique familiale.

Si l’on pense naturellement à la dimension nationale de la politique familiale, les dimensions européenne et locale ne sauraient être négligées. Les compétences de l’Union Européenne n’englobent pas la politique familiale : toutefois certaines compétences européennes concernent directement les familles, en particulier dans le domaine de l’emploi et de l’égalité hommes-femmes. Les politiques locales sont encore plus en lien avec les thématiques familiales : que ce soit au niveau municipal (écoles, accueil de la petite enfance, actions parentalité, environnement et services autour des familles et des enfants) ou au niveau départemental, dans un domaine plus social (aide sociale à l’enfance, dépendance, handicap...).

On peut se risquer à définir un périmètre qui n’est pas consensuel, dont feraient partie :

  • Le droit civil de la famille (dimension réglementaire de la politique familiale)
  • Les prestations familiales et la fiscalité (dimension redistributive et monétaire de la politique)
  • L’action sociale et les services aux familles, les activités familiales (dimension redistributive à travers des « services »)
  • Une organisation politique et administrative de pilotage de la politique familiale, qui inclut l’UNAF et les UDAF (institutions dotées d’une mission légale), la branche Famille de la Sécurité sociale, ou encore les collectivités locales…

De façon plus générique, l’identité de la politique familiale repose sur l’idée qu’en aidant la famille on aide mieux, plus efficacement et plus justement, l’individu. Cette conception se heurte souvent à une vision qui met l’individu au centre selon sa situation ou son âge : politique de l’enfance pour les jeunes, politiques en faveur des personnes âgées…

Enfin, la politique familiale se définit aussi par ce qu’elle n’est pas, ou pas seulement. Ainsi pour l’UNAF, la politique familiale ne se résume pas à une politique de lutte contre la pauvreté ou les inégalités (d’où la distinction avec une politique « sociale »), ou à une politique d’égalité hommes-femmes, même si elle peut revêtir ces dimensions.

Une politique évolutive

Son périmètre incertain est toutefois un avantage car il a donné à la politique familiale une grande plasticité. Elle a ainsi pu évoluer et innover en s’adaptant aux besoins des familles et aux priorités des pouvoirs publics : la politique familiale a certainement davantage changé que d’autres politiques (retraites par exemple). On considère souvent que la politique familiale instaurée entre les années 1930 et l’après-guerre visait à promouvoir un certain modèle familial (vision normative) tandis que depuis les années 1960, une dimension plus « sociale » visant à s’adapter aux transformations des familles se serait imposée [4].

Historiquement, c’est la compensation des charges qui a été le premier objectif de la politique familiale. Les allocations familiales, concentrées sur les familles nombreuses, en sont le socle. Conséquence de leur revalorisation en fonction des prix, leur poids financier dans la politique familiale s’est fortement réduit au cours du temps. Elles restent néanmoins une dépense majeure.

Si la politique de prestations et de fiscalité a peu évolué dans les années 1960, le droit civil organisant les relations au sein de la famille a, lui, fortement évolué, principalement dans le sens d’une égalité hommes-femmes et d’une égalité des formes de filiation.

Dans les années 1970, la politique familiale a orienté son action vers des catégories spécifiques de familles, le plus souvent en difficultés. Des politiques ciblées, notamment en termes de prestations, ont été menées en direction des familles monoparentales, des familles ayant un enfant handicapé, et surtout des familles ayant de faibles ressources. Parallèlement et de façon plus progressive, des initiatives se sont multipliées en faveur de l’accueil des jeunes enfants et des instruments de conciliation vie familiale – vie professionnelle. Aujourd’hui une grande partie de la « politique familiale » notamment en matière de dépenses, est centrée sur cet objectif. Enfin, les dernières évolutions depuis les années 1990, montrent une attention particulière à l’appui à la parentalité et à la mission éducative des parents.
Aujourd’hui, la politique familiale se présente comme la résultante de dispositifs dont les objectifs et les modalités sont divers : des services mais aussi des prestations en espèces ; des actions centrées sur la conciliation mais aussi sur la compensation des charges. Loin d’être incohérente, cette sédimentation reflète au contraire une capacité à évoluer tout en évitant le risque d’une « table rase » effaçant des dispositions certes « historiques », mais qui correspondent à des situations et des besoins qui restent très présents.

Parallèlement à ces éléments bien connus de la politique familiale, deux autres évolutions, plus discrètes mais également déterminantes : l’évolution des dispositifs institutionnels de gouvernance et de pilotage ; l’évolution des instruments de cette politique.

Gouvernance, pilotage et évaluations de la politique familiale

La politique familiale a été l’objet de transformations considérables dans son mode de gestion notamment depuis les années 1990 : ces transformations sont communes à d’autres politiques publiques et en particulier aux politiques de protection sociale [5].

L’instauration des PLFSS, des conventions d’objectifs et de gestion signées entre l’Etat et la CNAF, puis la création d’un HCF censé apporter des éléments d’expertise sur les questions de politique familiale ont modifié et stabilisé l’espace institutionnel de cette politique. Plus largement, la question de l’évaluation des politiques publiques a entraîné la mise au point d’indicateurs de performance et d’efficience qui contribuent à définir les orientations des politiques publiques. Cette nécessité accrue d’évaluation a une dimension clairement technocratique mais elle pourrait aussi déboucher sur une plus grande attention portée à l’avis des usagers et des bénéficiaires, les familles.
Concernant les instruments, sur le long terme, aux prestations monétaires sont venus s’ajouter de plus en plus de services ou d’activités mis en œuvre au profit des familles avec le soutien financier des pouvoirs publics. Cela a multiplié le nombre « d’opérateurs » de la politique familiale : collectivités publiques mais aussi les associations, les entreprises (présentes par exemple dans l’accueil du jeune enfant), les professionnels indépendants (assistantes maternelles).

Le positionnement de l’UNAF et des UDAF

L’UNAF veille d’abord à la question du pilotage de la politique familiale. Par rapport à d’autres politiques et thématiques (emploi, compétitivité, système scolaire, retraites, assurance maladie), la politique familiale est rarement jugée prioritaire et a du mal à s’imposer « naturellement » dans l’agenda d’action d’un gouvernement et d’une majorité parlementaire, voire d’un exécutif local. Un rôle important de la représentation familiale consiste donc à inscrire la politique familiale sur l’agenda politique, en évitant que ce soit uniquement pour faire des économies…

Ce rôle amène l’UNAF à être particulièrement attentive à l’existence d’un ministère spécifiquement chargé de la famille. Par ailleurs, il est important que les familles elles-mêmes, à travers leurs associations et les institutions officielles de leurs représentations, soient présentes et aient une place centrale dans les dispositifs de gouvernance et de pilotage.

Parallèlement, le rôle de l’UNAF est d’être attentive à des aspects « techniques » de la politique familiale, souvent peu visibles et lisibles, mais qui impactent fortement la vie et les droits concrets des familles : enjeu majeur de l’indexation du montant des prestations et de leurs plafonds d’accès [6] ; enjeu essentiel du mode de financement de la politique familiale [7].

Comme cela a été vu plus haut, l’UNAF et les UDAF ont un vrai rôle pour promouvoir, tant au niveau local que national, la transversalité de la politique familiale. Face à des politiques publiques « en silo » qui ne considèrent les familles et les individus qu’à travers une problématique et des objectifs propres (santé, scolarité, logement…), les représentants familiaux militent pour une prise en compte globale de la famille et des liens familiaux tout au long de la vie.

Sur le contenu même de la politique, pour l’UNAF, la politique familiale doit concilier à la fois une continuité qui permette la confiance des familles, leur certitude d’être accompagnées dans leurs projets familiaux au-delà des alternances politiques et des nécessités conjoncturelles, et une capacité à faire face aux enjeux émergents auxquels sont confrontées les familles. Le travail de l’UNAF est donc de préserver l’existant car il s’agit de conforter des acquis qui restent pertinents ; tout en innovant car il s’agit aussi d’accompagner les nouveaux besoins des familles.
Face aux « modes » et à une vision centrée sur les seules « tendances », l’UNAF et les UDAF doivent rappeler périodiquement des faits fondamentaux, mal connus : 75 % des enfants vivent avec leurs deux parents ; les ménages avec enfants ont un niveau de vie nettement inférieur [8] à ceux qui n’ont pas charge d’enfants y compris dans les catégories sociales moyennes ou supérieures ; 33 % des enfants pauvres vivent dans une famille nombreuse. Ces permanences plaident pour que la politique familiale conserve des éléments de continuité forte par rapport à ses origines : importance des prestations en espèces et de la fiscalité dans un objectif de compensation des charges ; permanence d’une logique de solidarité horizontale parallèlement à la redistribution entre ménages aisés et ménages pauvres ; priorité donnée aux familles nombreuses.
En même temps, certaines transformations ont fortement marqué les familles : croissance de l’activité professionnelle féminine et augmentation des séparations et des divorces, monoparentalité. Il faut donc parallèlement introduire les adaptations nécessaires, en particulier en direction de la conciliation des temps, notamment (mais pas seulement) par le développement de services, et en direction des ménages touchés par les séparations, la monoparentalité, la dépendance (avec la problématique des aidants familiaux), des « risques » qui se sont progressivement imposés.

C’est donc tout le travail des UDAF et de l’UNAF d’éviter tant l’inertie totale des politiques que la tentation de la « table rase » au prétexte que « les familles ont changé », affirmation qui sert souvent à justifier un recul unilatéral des acquis de la politique familiale.
Enfin, comme l’ensemble des politiques publiques, et plus particulièrement sociales, la politique familiale subit une contrainte financière devenue structurelle. Cette contrainte ne supprime pas toute marge de manœuvre mais elle impose de faire des choix, de dégager des priorités. L’UNAF et les UDAF intègrent cette contrainte en acceptant certaines décisions conjoncturelles qui peuvent être négatives pour les familles. De même, l’inflexion donnée par telle ou telle majorité à la politique familiale est légitime parce qu’elle reflète des choix démocratiques. En revanche, les remises en cause de principes fondamentaux sont fortement contestables car elles altèrent l’identité spécifique de la politique familiale et la confiance des familles : pour l’UNAF, la mise en cause de l’universalité des allocations familiales, y compris à travers leur modulation, relève de ces atteintes qui portent sur l’identité même de cette politique [9].


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Réalités Familiales n° 112-113 : « Associations familiales : l’Union fait la force ! »
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[1On s’inspire fortement de la typologie de Lowi reprise par Y. Mény et J.C. Thoenig, Politiques publiques, PUF, coll. Thémis, 1989, p 144-147.

[2J. Damon adopte ainsi un pluriel révélateur (Les politiques familiales, QSJ, PUF, 2006) et tente une évaluation des montants concernés en raisonnant en cercles concentriques de dépenses relevant plus ou moins directement des politiques familiales : l’évaluation du poids de ces politiques oscillerait entre 2,7% et 4,6% du PIB de la France.

[3On notera d’ailleurs que l’évolution des caractéristiques des allocataires des CAF se traduit par une augmentation très forte des allocataires sans charge d’enfant(s).

[4J. Commaille, L’esprit sociologique des lois, PUF, 1994.

[5Voir notamment D. Libault, « La transformation du pilotage de la Sécurité sociale : une expérience pour l’ensemble de l’action publique », Informations sociales n°189, mai-juin 2015, p. 72-79

[6Voir M. Elbaum, « La revalorisation des prestations sociales : l’enjeu souvent oublié de l’indexation”, Droit social, n°11, 2009, n°, p. 1114-1125. L’indexation plus ou moins dynamique des plafonds des prestations sous conditions de ressources détermine le pourcentage de familles exclues d’un dispositif.

[7L’UNAF souhaite ainsi que les entreprises continuent de contribuer au financement de la politique familiale, notamment dans le cadre des dispositifs à la conciliation vie familiale/vie professionnelle.

[8H. Sterdyniak, « Faut-il remettre en cause la politique familiale française ? », revue de l’OFCE, janvier 2011. La perte de niveau de vie liée aux enfants est croissante avec le revenu et le nombre d’enfants. Une famille de 3 enfants gagnant 5 SMIC a un niveau de vie inférieur de 30% à un couple sans enfant ayant les mêmes revenus.

[9Voir M.A. Blanc, « La modulation des allocations familiales : une erreur historique », Travail, genre et sociétés, n°35, avril 2016, p. 157-161, à paraître.

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