L’UNAF auditionnée par Yves Détraigne, Rapporteur sur le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice

25/09/2018

Compte-rendu de l’audition de l’UNAF avec M. Yves Détraigne, Rapporteur sur le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice

Mardi 11 septembre, Guillemette Leneveu, Directrice générale de l’UNAF et Agnès Brousse, Coordonnatrice du Pôle Evaluation, Développement des activités, Protection et droits des personnes, ont été reçues en audition par le sénateur union centriste de la Marne, M. Yves Détraigne, rapporteur au nom de la Commission des lois sur le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice. Claire Ménard, Chargée des relations parlementaire les accompagnait.

Guillemette Leneveu a précisé que la contribution de l’UNAF sur ce projet de loi recouvrait deux volets :
- les articles concernant la protection juridique des majeurs ;
- les articles portant sur le Droit de la famille.

Sur la protection juridique des majeurs, avant d’entrer dans le détail des articles du projet de loi, l’UNAF a tenu a préciser le contexte dans lequel intervient le projet de loi et la légitimité de l’UNAF et des UDAF à s’y impliquer.

Le réseau des UDAF est le 1er opérateur associatif puisqu’il gère autour de 150 000 mesures de protection. Sur le fond, un rapport a été remis à la Garde des Sceaux, ministre de la Justice, le 21 septembre dernier, et en présence de l’UNAF (lire le communiqué de presse de l’UNAF) suite à une mission interministérielle confiée à la magistrate, Mme Anne Caron-Déglise.

Depuis la loi de 2007 réformant la protection juridique des majeurs, le nombre de mesures n’a cessé de croître en contradiction avec la baisse des dépenses publiques très marquée dans la loi de finances pour 2018. Le décret sur la participation des majeurs à leur mesure de protection vient de paraître avec une application au 1er septembre 2018. Cette participation demandée aux majeurs protégés s’inscrit dans un contexte où 50 % de cette population perçoit un minima social.

Sur le projet de loi lui-même, Guillemette Leneveu et Agnès Brousse sont intervenues à deux voix sur l’analyse des articles 8, 16, 17 et 55 concernant plus spécifiquement la protection juridique des majeurs.

Sur l’article 8, qui allège le contrôle a priori du juge des tutelles pour les actes de gestion patrimoniale, l’UNAF a précisé que si l’article convenait dans sa rédaction, sur le principe, elle souhaitait le maintien du juge permettant une protection accrue.
Le choix d’un transfert sur des opérateurs extérieurs au juge est une stratégie, là où l’UNAF aurait préféré un renforcement des moyens de la justice. La liste des actes est limitée à 3 types d’actes pour lesquels l’autorisation du juge est supprimée :
- le recours au partage amiable ou l’acceptation d’une succession échue quand l’actif dépasse le passif ;
- l’intégration de la rémunération des administrateurs particuliers désignés par le tuteur, dans le budget de la personne protégée ;
- la conclusion d’un contrat de gestion des valeurs mobilières.
Il ne faudrait que par la voie des amendements parlementaires, cette liste soit élargie à d’autres actes.

L’UNAF a également alerté sur le fait que cette absence d’autorisation a priori du juge représentera un surcoût pour les majeurs car notamment, pour l’acceptation d’une succession, il faudra une attestation d’un notaire dont le coût sera à la charge du majeur.

Sur l’article 16 relatif à l’habilitation familiale, il s’agit de renforcer la présence de la famille, ce qui représente un gain pour les dépenses publiques. Une telle habilitation peut être pour une durée de 10 ans maximum au cours de laquelle on supprime la surveillance générale du juge. Une telle mesure ne peut être prise qu’en l’absence de conflit dans la famille : il ne faut pas imaginer pouvoir aller vers une généralisation de ce dispositif.

Cette disposition va permettre une plus grande fluidité en permettant des passerelles entre habilitation familiale et mesure de tutelle et vice-versa.

Le champ de l’habilitation est étendu à l’assistance et aux personnes dont l’altération des facultés nécessite une protection.

L’UNAF a mis une alerte sur le fait que les familles doivent être accompagnées. Cela rejoint la question du financement de l’information et du soutien aux tuteurs familiaux. Aujourd’hui, pour satisfaire à cette obligation prévue par la loi, l’Etat a prévu un financement de 3 millions d’euros sur appel à projets. C’est un montant dérisoire à mettre en perspective avec le budget de la protection juridique des majeurs de 500 millions d’euros.

Il s’agit là d’un enjeu de société : si l’on veut alléger la dépense publique, il faut mettre en oeuvre les moyens pour pouvoir accompagner les familles. Les mesures exercées par les familles représentent environ la moitié du total des mesures soit 450 000 mesures

Sur l’article 17 prévoyant l’externalisation des comptes de gestion, il s’agit là d’un fort désengagement de l’Etat en matière de contrôle pour décharger les greffes. Cela correspond à un transfert de responsabilités sur les professionnels en action et le contrôle interne de leurs pratiques.

Là encore, si le patrimoine le justifie, un subrogé tuteur sera désigné avec la question de la prise en charge du coût par le majeur lui-même. Il est important de rappeler que, dans la grande majorité des majeurs, ces derniers ont des revenus modestes.

Ce projet de réforme est avancé et connu depuis longtemps et l’UNAF comme le Défenseur des droits mais aussi la Commission des lois du Sénat ont déjà eu l’occasion de proposer d’autres pistes malheureusement pas retenues par ce projet de loi. Le transfert des contrôles aurait pu se faire sur la DDCS et les chambres régionales des comptes. Leurs moyens ont fondu et cela s’est aggravé avec les réformes actuelles de l’Etat.

La question du contrôle est essentielle. Le rapport de la Cour des comptes sur la protection juridique des majeurs a d’ailleurs été sévère sur ce point. Le contrôle externe doit être maintenu et, ne s’appuyer que sur le contrôle interne, est un facteur de fragilité.

La « petite musique » largement répandue dans les médias selon laquelle les mandataires se feraient de l’argent sur le dos des majeurs doit trouver des contrefeux. Les services de mandataires souffrent de cette situation alors qu’ils viennent en aide à des majeurs qui cumulent des graves difficultés. Il convient de souligner que ces professionnels sont mal rémunérés. Tout ce contexte est source d’une grande inquiétude.

Sur le sujet de la création d’une sanction civile en cas de défaillance dans la remise de l’inventaire dans le délai de 3 mois, l’UNAF a précisé que le temps de l’inventaire était un moment important. La Cour des comptes a soulevé, dans son rapport, les manquements dans le respect du délai de 3 mois.
Pour l’UNAF, il serait plus approprié de faire une nouvelle loi sur la protection juridique des majeurs et de remettre ce sujet de l’inventaire en débat. L’inscription de ce point dans le présent projet de loi est plus une mesure symbolique que juridique car le juge peut déjà aujourd’hui faire une injonction.

A la question posée de savoir si l’UNAF souhaite en rester au droit en vigueur concernant l’inventaire, Agnès Brousse a précisé qu’une telle réforme trouverait mieux sa place dans un projet de loi protection juridique des majeurs car l’inventaire pose également d’autres questions concernant par exemple la présence de deux témoins.

Sur l’article 55 portant suppression des tribunaux d’instance, l’UNAF note toutefois que les sites sont maintenus permettant une gestion des mesures en proximité géographique avec les populations concernées.
Une crainte toutefois existe : celle d’un juge d’instance fondu dans le contentieux civil global. Pour les acteurs intervenant auprès des personnes protégées, il existe un risque de moindre disponibilité des juges d’instance. Le juge d’instance sera moins bien identifié et sera dépendant des politiques de chacun des tribunaux de grande instance.

En conclusion de ces articles sur la protection juridique des majeurs, l’UNAF a rappelé les éléments du débat sur le décret récemment paru fixant les règles de la participation des majeurs à leur mesure de protection et ceci plus particulièrement pour les bénéficiaires de l’AAH. Il existe un décalage entre les discours et la réalité. On prend sur le reste à vivre des personnes protégées sans aucune amélioration du service rendu.

Concernant ensuite les articles du projet de loi relatif au Droit de la famille, l’UNAF a apporté les éclairages suivants :

Sur l’article 2, qui généralise le pouvoir d’injonction du juge de rencontrer un médiateur et oblige à une tentative amiable préalable à la saisine de la juridiction, cela renvoie à l’expérimentation de la Tentative de Médiation Familiale Préalable Obligatoire. Les médiateurs familiaux sont en nombre insuffisant pour faire face à de tels transferts liés à une déjudiciarisation accrue des contentieux.
Il faut des médiateurs formés. Les crédits de la médiation familiale ne permettent que la formation de 150 médiateurs par an à mettre en perspective avec les 124 000 divorces par an.

Pour faire face à cette demande accrue de médiateurs, la médiation a été ouverte aux avocats. Toutefois, l’UNAF a alerté sur une telle évolution au regard de la question des tarifs appliqués aux familles. Dans le cadre la médiation familiale réalisée par des services conventionnés comme ceux des UDAF, le service est gratuit. Lorsque la médiation est pratiquée par des avocats, les familles se redevables des honoraires. Des familles nous appellent pour que nos services les prennent car elles ne peuvent payer des frais d’avocats.

Dans la COG Etat-CNAF 2018-2022, des moyens supplémentaires sont alloués pour la médiation familiale à hauteur de 30 millions d’euros d’ici 2022. Toute la question est de savoir ce que l’on met en termes de services derrière cette augmentation : cela permettra-t-il de développer la médiation conventionnelle qui suppose l’adhésion des personnes, ce qui est important pour nos services ou bien cela servira-t-il à l’augmentation de la médiation sous injonction judiciaire ? Dans ce dernier cas, est-ce bien à la CNAF de financer de telles mesures de médiation correspondant à une charge plus proche d’une mesure de justice ?

S’agissant de l’expérimentation de la TMFPO, un bilan devra en être fait notamment au regard de son financement. Une question de couverture du territoire doit être posée car certains départements ne fonctionnent qu’avec un médiateur.

Sur l’article 12 portant suppression de la requête en divorce pour les divorces contentieux, il nous montre très clairement que la réforme du divorce par consentement mutuel a ouvert une brèche permettant aujourd’hui d’aller encore un peu plus loin.
L’exposé des motifs de cet article décrit la réussite de la réforme du divorce par consentement mutuel. L’UNAF s’interroge sur les critères d’évaluation retenus pour dresser un tel bilan positif.
Est-on certain que les contentieux ne vont pas se multiplier à l’avenir en raison d’accords trop vivement conclus et sans équilibre entre les parties ? Un tel bilan positif est certainement un peu hâtif pour une réforme entrée en vigueur au 1er janvier 2017. Aucun chiffre n’est précisé autre que le nombre de cas où un enfant mineur a demandé à ce que le juge soit saisi

Enfin sur l’article 18 qui vise à améliorer l’efficacité des décisions en matière familiale par la médiation post-décision par un système gradué, l’UNAF a noté qu’il s’agissait-là d’un dispositif intelligent car il existe un vrai problème d’exécution des décisions. Là-aussi c’est par le recours à la médiation, qui est mise en avant pour l’effectivité des décisions. La médiation semble la solution magique à beaucoup de problèmes mais cela ne pourra être efficace qu’à la condition d’y mettre des moyens notamment pour la formation des professionnels en nombre suffisant et répartis sur l’ensemble du territoire.

@ : cmenard unaf.fr

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