Actualités parlementaires du 19 au 30 novembre 2018

05/12/2018

Illustration article

• Projet de loi de programmation 2019-2022 et de réforme pour la justice

Après le Sénat, les députés ont examiné en séance publique le projet de loi de programmation 2019-2022 et de réforme pour la justice du 19 au 23 novembre dernier. Les députés n’ayant pu achever l’examen de tous les articles, les travaux ont été prolongés aux 3, 4 et 5 décembre prochains.

En l’état de l’examen des articles, on peut noter les évolutions suivantes :

L’article 2 vise au développement du recours aux modes alternatifs de règlement des différends. Dès lors, en matière de droit de la famille, il supprime l’interdiction faite au juge de désigner un médiateur pour procéder aux tentatives préalables de conciliation dans le cadre de la procédure de divorce et de séparation de corps, par coordination avec la suppression de la phase de conciliation en la matière prévue par l’article 12. Il généralise la faculté laissée au juge d’enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur familial à tout moment de la procédure, y compris en référé. Enfin, il permet au juge d’ordonner une médiation recueillant l’accord des parties dans le cadre de la décision statuant définitivement sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale. Les débats en séance ont souligné que la logique qui consiste à favoriser ce mode alternatif de la médiation, tout en refusant d’y consacrer les moyens nécessaires pour en assurer la gratuité, conduit à une justice à deux vitesses et à éloigner les justiciables de ce type de règlement. Il a également été question de la formation des médiateurs et de la création d’un diplôme pour une harmonisation des pratiques. Enfin, il a été rappelé que la médiation en pouvait intervenir en cas de violences conjugales ou intrafamiliales.

L’UNAF a porté auprès des députés l’argumentaire selon lequel cet article renvoie à l’expérimentation en cours de la Tentative de Médiation Familiale Préalable Obligatoire et qu’un bilan doit en être fait notamment au regard de son financement avant de légiférer sur toute mesure nouvelle. Les médiateurs familiaux sont aujourd’hui en nombre insuffisant pour faire face à de tels transferts liés à une déjudiciarisation accrue des contentieux. Il faut des médiateurs formés et les crédits de la médiation familiale ne permettent que la formation de 150 médiateurs par an à mettre en perspective avec les 124 000 divorces par an. Une question de couverture du territoire se pose également car certains départements ne fonctionnent qu’avec un médiateur. Un tel article interroge sur la mesure votée dans un souci de sincérité budgétaire et d’effectivité du droit ainsi créé.

L’article 5 confère aux notaires le traitement des demandes de délivrance de certains actes de notoriété et leur attribue de manière exclusive le recueil du consentement en matière d’assistance à la procréation avec tiers donneur. Mme Nicole Belloubet, Garde des sceaux a précisé s’agissant de cet article. « Je précise néanmoins que l’objet de l’article 5 est non pas de traiter de la question de la PMA, mais de recentrer le juge sur les matières contentieuses, dans lesquelles il peut apporter une plus-value. Or la rédaction des actes de notoriété et le recueil du consentement pour la PMA avec tiers donneur, dont il est question dans cet article, sont précisément des actes pour lesquels il n’y a pas de plus-value judiciaire. C’est pourquoi nous proposons de les transférer au notaire, qui nous semble mieux à même d’apporter une réponse en la matière.

Ce transfert s’inscrit dans la droite ligne de la compétence actuelle des notaires, puisque ceux-ci rédigent déjà la plupart des actes de notoriété, notamment en matière successorale. C’est donc un domaine dans lequel ils disposent à la fois d’une compétence et d’une expérience. Par ailleurs, s’agissant de la PMA avec tiers donneur – au moment où nous parlons, celle-ci existe déjà, vous le savez, pour les couples hétérosexuels –, il y a une plus-value du notaire dans la mesure où celui-ci a une compétence en matière de filiation. Il peut donc expliquer les choses, clarifier la situation pour un couple qui y a recours. Nous pensons que les notaires sauront réellement assurer l’écoute et la prise en charge des personnes qui viendront les voir.
J’y insiste : sur ces sujets, qui relèvent de la sphère privée et de l’intime, il me semble que les notaires feront preuve d’une écoute tout à fait pertinente, compte tenu des conseils qu’ils peuvent donner, du fait de leur expérience.

Monsieur Peu, vous avez reconnu vous-même – je reprends vos termes – qu’il s’agissait de « différents actes non contentieux ». Or c’est bien parce que ce sont des actes non contentieux et qu’il n’y a pas de plus-value juridictionnelle en la matière que nous en proposons le transfert au notaire.

Enfin, vous avez soulevé avec raison le sujet de la gratuité, que l’on ne peut pas passer sous silence. Je n’ignore pas la question du coût de la délivrance de tels actes. Je rappelle néanmoins que ce coût sera limité, puisque les honoraires des notaires sont réglementés.

Ceux-ci s’établissent, vous le savez, à 57 euros pour les actes de notoriété et à 76 euros pour le recueil du consentement en matière de PMA avec tiers donneur. Par ailleurs, les actes de notoriété en matière d’état civil sont dispensés de droits d’enregistrement et, comme l’a indiqué Mme la rapporteure, un dispositif a été introduit dans la loi afin de dispenser de droits d’enregistrement le recueil du consentement pour la PMA avec tiers donneur.

Il nous semble donc que ces mesures offrent la possibilité au juge de se recentrer sur son cœur de métier, tout en constituant un atout pour les personnes qui cherchent à obtenir la délivrance de tels actes. »

L’article 6 simplifie, à titre expérimental, la modification du montant d’une pension alimentaire en permettant, sous conditions et dans les situations les plus simples, aux caisses d’allocations familiales ou à des officiers publics et ministériels de statuer sur les demandes qui leur sont soumises par l’application d’un barème. L’objectif poursuivi consiste à réduire le délai de traitement des demandes et à permettre au juge de se consacrer aux cas les plus délicats. Cet article a fait l’objet de 3 amendements adoptés aux objets suivants : l’inscription de la résidence de l’enfant pour inclure les cas de résidence alternée comme critère de fixation de la pension alimentaire, la possibilité laissée au président du tribunal de grande instance d’ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de la décision si celle-ci est susceptible d’entraîner des conséquences manifestement excessives et enfin, l’association de tous les acteurs, notamment judiciaires à l’évaluation qui sera faite de cette expérimentation.

L’article 8 supprime le contrôle préalable du juge pour certains actes de gestion patrimoniale relavant de la responsabilité du tuteur d’une personne protégée.
En séance, cet article a été complété pour étendre l’application possible de l’habilitation familiale aux cas de gestion des intérêts patrimoniaux d’un présumé absent. Les débats ont fait apparaître que 175 constatations de présomption d’absence sont prononcées chaque année.
En commission, l’article 8 cantonné à trois types d’actes a été élargi à d’autres dispositions. Au final, sont concernés par ce mouvement de déjudiciarisation, les actes suivants :

  • le recours au partage amiable ou l’acceptation d’une succession échue quand l’actif dépasse le passif,
  • l’intégration de la rémunération des administrateurs particuliers désignés par le tuteur, dans le budget de la personne protégée,
  • la conclusion d’un contrat de gestion des valeurs mobilières,
  • la gestion des comptes et livrets auprès des établissements financiers,
  • les décisions médicales même lorsqu’il s’agit d’un acte médical grave sauf en cas d’opposition entre le majeur protégé et la personne chargée de la mesure,
  • la souscription à des conventions-obsèques.
    Enfin, le Gouvernement est habilité à légiférer par ordonnance pour mettre en cohérence les dispositions du code de la santé publique et du code de l’action sociale et des familles avec celles du code civil.

L’article 8 bis est relatif aux droits matrimoniaux des personnes protégées
Cet article reconnait la liberté de contracter mariage au majeur protégé. La personne chargée de la protection a qualité pour former opposition. Cet article concerne dans les mêmes conditions la procédure de divorce. Le choix du régime matrimonial est laissé à la discrétion de la personne chargée de la protection.

L’article 8 ter concerne le droit de vote des personnes protégées
Il retire au juge des tutelles la possibilité de priver du droit de vote les personnes protégées. Il énonce également des conditions restrictives en matière de procuration électorale afin que le droit de suffrage des personnes protégées ne soit pas objet d’abus.

L’article 8 quater repousse de 2025 à 2035 l’obligation de renouvellement des mesures de protection juridique n’excédant pas 10 ans, dans le cas, expressément limité, où un certificat médical a été produit lors de ce dernier renouvellement indiquant qu’aucune amélioration de l’état de santé du majeur n’était envisageable. L’UNAF a proposé la suppression de cet article aux motifs que cette mesure était contraire à la convention internationale des droits des personnes handicapées et qu’elle portait gravement atteinte au droit des personnes protégées.

Deux amendements de suppression ont été défendus en séance mais le Gouvernement s’y est opposé en précisant : « Les amendements portent sur un sujet à la fois très technique et lié à des considérations très concrètes. L’article 8 quater permet de ne pas imposer la révision des mesures avant une durée maximale de vingt ans dans les cas, très limités et précis, où la personne est dans un état désespéré et où la visite obligatoire représente souvent une véritable souffrance pour les familles. Je rappelle que le juge des tutelles peut à tout moment, sans attendre l’échéance de la mesure, revenir sur celle-ci. La dérogation est encadrée. Le dispositif proposé par la commission me paraît équilibré. ». Les amendements en conséquence n’ont pas été adoptés.

L’article 12 supprime la phase de tentative de conciliation qui précède le divorce contentieux proprement dit, et à adapte la procédure en conséquence.

L’article 12 bis A réduit de deux à un an le délai de séparation requis pour constater la cessation de la communauté de vie entre les époux, dans le cas du divorce pour altération définitive du lien conjugal prévu à l’article 238 du code civil.

L’article 12 bis aligne le régime procédural de la séparation de corps sur celui du divorce par consentement mutuel.

L’article 12 ter permet que les conventions de divorce et de séparation de corps par consentement mutuel puissent être conclues par signature électronique des parties.

L’article 16 modifie le dispositif de l’habilitation familiale, au terme de plus de deux ans et demi de mise en œuvre, en élargissant les conditions d’ouverture de la mesure, et en créant une « passerelle » entre les mesures de protection judiciaire et l’habilitation familiale. Ainsi l’article 16 reconnaît la faculté à la personne protégée de saisir le juge d’une demande d’habilitation familiale. Les cas de prononcé de l’habilitation familiale sont alignés sur ceux du régime des autres mesures de protection. L’article 16 ouvre également l’habilitation familiale aux hypothèses d’assistance, qui se matérialise par l’apposition de la signature de la personne habilitée au côté de celle du majeur protégé lors de la conclusion d’actes écrits. Enfin des passerelles sont permises de mesures de protection judiciaire vers l’habilitation familiale et vice-versa. En commission, deux ajouts ont été faits :

  • Sur proposition du Gouvernement, les règles de subsidiarité relatives au mandat de protection future sont affermies en faisant de ce dernier le premier dispositif de protection, les autres mesures, conventionnelles, légales ou judiciaires, n’ayant vocation à intervenir qu’à défaut de mise en œuvre du mandat voulu par le majeur à protéger.
  • dans les cas où une mesure d’habilitation familiale a été ordonnée, il est permis à toute personne intéressée de saisir le juge des tutelles en cas de difficulté.

L’article 17 renforce les sanctions à l’égard du tuteur défaillant dans la transmission de l’inventaire et réforme les modalités de contrôle des comptes de gestion des mesures de tutelle.

L’UNAF a porté plusieurs propositions concernant cet article dont une visant à élargir le délai de remise de l’inventaire au juge des tutelles dans les six mois de l’ouverture de la mesure. Au final, un amendement a été adopté avec avis favorable du Gouvernement : il institue un système de double inventaire : un premier recensant l’ensemble des biens meubles, objets précieux, bijoux, qui sont très volatils, dans un délai de trois mois complété par la suite par celui de tous les autres biens dans le délai de six mois. Le budget prévisionnel, qui permet au juge de prendre une décision sur le dispositif des contrôles de comptes de gestion et qui s’appuie sur l’inventaire total, doit être remis également dans un délai de six mois.

Deux autres amendements ont été adoptés ouvrant :

  • la possibilité, pour le juge, de désigner, dès l’ouverture de la mesure de protection, un commissaire-priseur judiciaire, un huissier de justice ou un notaire pour procéder aux frais de la personne protégée pour qu’il procède à l’inventaire des biens meubles et des espèces de la personne protégée ;
  • la possibilité, pour le juge, en cas de retard dans la transmission de cet inventaire, de désigner un huissier de justice, un notaire ou un mandataire judiciaire à la protection des majeurs pour y procéder aux frais du tuteur.

L’article 18 renforce les pouvoirs du juge aux affaires familiales afin d’assurer l’exécution de ses décisions lorsqu’il statue sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale. Il lui permet ainsi :

  • de proposer aux parents de recourir à la médiation familiale dès le prononcé de sa décision ;
  • d’assortir les mesures qu’il prononce d’une astreinte et d’infliger une amende civile en cas de manquement grave ou répété de l’un des parents à ses obligations ;
  • de saisir, au même titre que le parent intéressé, le procureur de la République aux fins de requérir le concours de la force publique pour assurer l’exécution de sa décision ou d’un accord fixant les modalités d’exercice de l’autorité parentale

L’article 18 bis permet au juge aux affaires familiales de statuer sur la jouissance du domicile, dans le cadre de la définition des modalités d’exercice de l’autorité parentale, en cas de séparation des parents non-mariés.

A l’article 53 sur la réorganisation judiciaire, le Gouvernement a réintroduit en commission une fonction statutaire de juge du contentieux de la protection en lieu et place du juge des tutelles. Plusieurs amendements proposés par l’UNAF et l’interfédération ont été déposés pour retenir la dénomination du juge des libertés civiles et de la protection. La référence au contentieux est inappropriée pour plusieurs raisons. D’une part la protection juridique des majeurs est une matière gracieuse en première instance, d’autre part cette notion est de nature à éloigner de la justice, les familles et les personnes en situation de vulnérabilités (personnelles, sociales, économiques), plutôt que de les rassurer. L’esprit de cette réforme est de faciliter l’accès à la justice, il est donc important que ce juge soit proche des justiciables fragilisés, connaisse une dénomination non équivoque, non dissuasive et plus représentative de son rôle réel. C’est la poursuite de l’examen en séance publique du 3 au 5 décembre, qui permettra de savoir que sort sera réservé à ces arguments.

• Proposition de loi visant à renforcer la prise en charge des cancers pédiatriques par la recherche, le soutien aux aidants familiaux, la formation des professionnels et le droit à l’oubli

Dans le cadre d’une niche parlementaire MODEM, l’Assemblée Nationale a adopté le 29 novembre une proposition de loi visant à renforcer la prise en charge des cancers pédiatriques par la recherche, le soutien aux aidants familiaux, la formation des professionnels et le droit à l’oubli.

Cette proposition de loi comprend 9 articles aux objets suivants :
L’article 1er prévoit que l’institut national du cancer (INCa) propose et met en œuvre, en coordination avec tous les acteurs concernés (dont les usagers de santé), une stratégie décennale de lutte contre le cancer. Cette stratégie définit les axes de recherche et les moyens affectés : une part dédiée à la recherche de cancérologie pédiatrique.

  • L’article 1er bis a ajouté en séance par les députés précise que le conseil d’administration de l’INCa comprend un député et un sénateur titulaires et un député et un sénateur suppléants.
  • L’article 2 adapte les modalités de participation des mineurs aux essais cliniques concourant à la recherche sur les cancers pédiatriques. Il a été modifié en séance par amendement du Gouvernement pour affirmer ainsi la possibilité de faire des recherches pédiatriques, tout en garantissant un haut niveau éthique et de sécurité à ces recherches.
  • L’article 2 bis ajouté par le Gouvernement autorise l’INCa à porter de cinq à huit ans la durée des appels à projets en matière de recherche, dans des conditions fixées par décret. Cela implique de modifier l’article L. 1415-7 du code de la santé publique consacré à cette question. Lancer des appels à projets pour une durée plus longue favorisera en particulier les recherches cliniques à destination des enfants et les recherches visant à évaluer les effets secondaires des traitements à long terme, qui supposent un rythme d’inclusion plus long.
  • L’article 3 a été largement remanié en séance : il vise à e déplafonner la durée des congés et allocations de présence familiale pour les adapter à la réalité des pathologies cancéreuses.
  • Ainsi la Ministre Mme Agnès Buzyn a déposé un amendement sur la durée et l’indemnisation du congé de présence parentale : « Cet amendement est très important et j’y tiens beaucoup. Pour vous dire la vérité, j’ai regretté de ne pas voir cette mesure incluse dans le plan cancer, qui a pourtant permis de nombreux progrès, et je suis heureuse de la défendre aujourd’hui en tant que ministre. Le nombre maximal de jours pendant lesquels les parents d’un enfant peuvent bénéficier d’une allocation journalière de présence parentale – AJPP – est fixé à 310, ces jours devant être pris sur une période de trois ans. Ce droit à 310 jours d’AJPP peut être renouvelé en cas de rechute, de récidive ou de complication de la maladie. Il arrive cependant que la maladie se poursuive sans interruption, de façon continue, et nécessite toujours une présence et des soins contraignants sans que l’on soit dans le cas d’une récidive ou d’une rechute. Pour répondre à ces situations qui peuvent notamment concerner les familles dont les enfants sont atteints de cancer, l’amendement prévoit de permettre le renouvellement de l’allocation au-delà du plafond des 310 jours. Cette mesure améliorera notablement non seulement la situation de ces familles, mais également celle des foyers dont les enfants souffrent d’autres pathologies ou de handicaps nécessitant des soins lourds et un accompagnement renforcé. »
  • La durée du congé de présence parentale est prise intégralement en compte dans le calcul de l’ancienneté au sein de l’entreprise alors qu’actuellement, il ne compte que pour moitié.
  • Enfin, un amendement de la Rapporteure, Mme Nathalie Elimas prévoit, afin de faciliter l’accès des familles à la totalité de leurs droits, une obligation d’information sur l’AEEH des familles bénéficiaires de l’AJPP par les caisses d’allocations familiales et des caisses de mutualité sociale agricole.
  • L’article 4 bis précise qu’un rapport du Gouvernement au Parlement sera remis dans les 12 mois de la promulgation de la loi relatif à la prise en charge de la douleur, en particulier par les centres d’oncologie pédiatrique. Ce rapport précise notamment les moyens mis en œuvre pour le dépistage et le traitement de la douleur des enfants dans le cadre des soins qu’ils reçoivent. Il dresse un état des lieux de la formation spécifique, initiale et continue, des professionnels de santé qui interviennent en oncologie pédiatrique ainsi que des centres dédiés à la douleur dans notre pays et des effectifs qui s’y consacrent. Il étudie l’accès des enfants et des adolescents atteints de cancer à des médicaments et des traitements adaptés et la mise à disposition de formules pédiatriques spécifiques. Enfin, il étudie l’opportunité de mettre en place un quatrième « plan douleur ».
  • L’article 5 est relatif à l’extension du droit à l’oubli de 18ans à 21 ans. Il s’agit pour se faire de passer par la renégociation de la convention AERAS (Assurer, emprunter avec un risque aggravé de santé) dans les 6 mois suivant la publication de la présente loi. En cas de carence des signataires de la convention, l’âge et les délais seront fixés par décret.
  • L’article 5 bis porte sur un rapport du Gouvernement au Parlement sur l’application de la convention AERAS et l’accès au crédit.
  • L’article 5 ter prévoit également un rapport du Gouvernement au Parlement remis chaque année relatif à l’ensemble des financements publics alloués à la recherche sur les cancers pédiatriques. Ce rapport précise les volumes financiers annuels et pluriannuels dédiés aux programmes de recherche sur les cancers de l’enfant et de l’adolescent. Ce rapport précise les avancées obtenues ainsi que les projets scientifiques engagés en la matière.

• Proposition de loi relative à l’interdiction des violences éducatives ordinaires

Toujours dans la niche parlementaire MODEM, les députés ont adopté le 29 novembre la proposition de loi relative à l’interdiction des violences éducatives ordinaires.
Cette proposition de loi de 3 articles prévoit :

  • l’inscription à l’article 371-1 du code civil relatif à l’exercice de l’autorité parentale, du principe selon lequel « L’autorité parentale s’exerce sans violences physiques ou psychologiques. »,
  • l’inscription à l’article L. 421-14 du code de l’action sociale et des familles sur la formation des assistantes maternelles, d’une thématique sur la prévention des violences éducatives ordinaires,
  • la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement, avant le 1er septembre 2019, présentant un état des lieux des violences éducatives en France et évaluant les besoins et moyens nécessaires au renforcement de la politique de sensibilisation, d’accompagnement et de soutien à la parentalité à destination des parents, ainsi que de formation des professionnels concernés.

• Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019

Après l’échec de la Commission mixte paritaire à trouver un accord entre les deux assemblées le 20 novembre, le PLFSS est revenu en nouvelle lecture devant l’Assemblée Nationale les 26, 27 et 28 novembre puis devant le Sénat qui la rejeté le 29 novembre. Il doit maintenant pour être définitif être examiné en lecture définitive par l’Assemblée Nationale le 3 décembre.

• Projet de loi de finances pour 2019

Les sénateurs ont examiné les crédits de la mission Economie le 30 novembre. Ils ont adopté contre l’avis du Gouvernement un amendement visant à maintenir le niveau des subventions aux associations de consommateurs à celui de 2018 en majorant ainsi les crédits du PLF pour 2019 d’un million d’euros.

Parce que les financements publics restent les garants de l’indépendance du mouvement consumériste vis-à-vis des acteurs du monde économique, l’UNAF a demandé à l’Assemblée Nationale puis au Sénat à ce que ces crédits reviennent au niveau de 2017 avec une majoration de ces crédits de 1,4 million d’euros. Pour mémoire, la direction du budget avait proposé une baisse de 40% des crédits dans le PLF pour 2018 : mais les députés et le gouvernement avaient dû faire machine arrière sous la pression des associations. L’UNAF a donc élaboré un amendement en ce sens, auprès des groupes parlementaires au Sénat pour argumenter sur le caractère choquant d’une nouvelle baisse compte tenu des actions de défense qui sont menées, dont l’efficacité de l’action menée par l’UNAF sur les frais bancaires en est une illustration importante. Cet amendement a été présenté en séance publique du Sénat par le sénateur, M. Fabien Gay, qui s’est rallié à l’amendement de la Rapporteur, Mme Elisabeth Lamure visant à une augmentation de ces crédits à hauteur d’un million d’euros. L’UNAF poursuivra son action pour que cet amendement inscrit dans le PLF pour 2019 soit maintenu en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale.

Le Gouvernement a émis un avis défavorable. Mme Agnès Pannier-Runacher, secrétaire d’État a ainsi précisé : « L’action des associations de consommateurs est essentielle mais trop dispersée, entre l’Institut national de la consommation, quinze associations, le Centre européen des consommateurs, le Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie... Cela induit des redondances dans l’information des consommateurs et la formation des salariés et bénévoles.
Les associations l’ont compris ! Trois d’entre elles anticipent ainsi ce mouvement en préparant une fusion. Nous allons augmenter de 5 % les subventions aux associations les plus présentes sur le territoire, les autres devront adapter leur façon de fonctionner. »

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