UNAF - Tutelles aux prestations sociales enfants (numéro épuisé)

Réalités Familiales n°61

Tutelles aux prestations sociales enfants (numéro épuisé)


30/11/2001

Illustration article

EDITORIAL

Un soutien familial et l’assistance budgétaire, toujours nécessaires

Hubert Brin
Président de l’UNAF

Il y a deux ans, l’Union nationale des associations familiales
consacrait un numéro de Réalités familiales à "la protection
juridique des majeurs" * Ce numéro faisait suite au colloque
organisé par l’UNAF en partenariat avec l’ensemble des associations
tutélaires.

En ce début d’année 2002, l’Institution a souhaité faire le point
sur "La tutelle aux prestations sociales enfants" après
les journées d’études et de réflexion qui se sont déroulées à Lyon,
l’automne dernier, en présence de tous les partenaires concernés.

La tutelle aux prestations sociales enfants, une mesure de protection
dont le devenir est aujourd’hui plus qu’incertain, tant au niveau
de ses procédures que de ses financements, voire dans son existence
même, et ce malgré les enjeux qu’elle recouvre.

La mesure de tutelle aux prestations sociales enfants entre officiellement
ou théoriquement dans le dispositif de protection de l’enfance,
mais elle demeure mal connue, mal perçue, peut-être sous-utilisée.
Elle relève d’un double objectif : protéger les enfants tout en
aidant les parents à assumer leurs devoirs, tant financiers qu’éducatifs,
à leur égard. Elle propose un véritable accompagnement dans la durée
et dans tous les actes de la vie quotidienne.

La TPSE a-t-elle vécu ? A-t-elle vieilli ? Est-elle au contraire
plus que jamais d’actualité ? C’est aujourd’hui le débat que l’UNAF
veut engager. Les premiers textes qui la régissent datent de presque
40 ans. Or depuis, la société, le contexte socio-économique se sont
complètement transformés. Les familles concernées par ce dispositif
et leurs conditions de vie n’ont plus rien à voir avec celles du
passé. L’isolement, la précarité, l’exclusion, le chômage, le sentiment
d’impuissance, ont changé les donnes.

Pour autant, les aides aux familles restent une nécessité, mais
il faut les resituer dans une perspective de promotion et de valorisation
de la famille. Lorsqu’une famille "déclare forfait"1 ce
qu’elle a le droit de faire, les Pouvoirs publics doivent lui proposer
des réponses institutionnelles nouvelles "à la carte".
La tutelle aux prestations sociales enfants repensée constitue l’une
de ces réponses.

Les interrogations sur cette mesure se multiplient, de la part
de ceux qui l’ont mise en place, de la part de ceux qui l’ordonnent,
mais aussi de la part de ceux qui la mènent à bien et de ceux qui
en bénéficient. Les enquêtes quantitatives et qualitatives sont
nombreuses. Ce numéro de Réalités familiales s’en fait largement
écho. De même, nous avons souhaité donner la parole à tous les acteurs
du terrain : magistrats, sociologues, juristes, délégués, travailleurs
sociaux.

Il en résulte une évidence : le soutien familial et l’assistance
budgétaire sont aujourd’hui plus que jamais nécessaires pour aider
des familles à sortir de graves difficultés. Reste à savoir selon
quelles modalités. Ce numéro de Réalités familiales trace des pistes
de réflexion pour une réforme qui ne pourra se faire sans la participation
et la concertation de tous les partenaires concernés.

Nous nous retrouverons dans les mois à venir pour préparer ensemble
une manifestation d’ampleur nationale consacrée à la protection
globale des enfants et des familles.

Avant propos....

La TPSE, un enjeu familial...

Monique Sassier
Directrice générale adjointe de l’UNAF

 

Il ne suffit pas...

La réflexion qu’il convient d’avoir aujourd’hui
sur le devenir de la tutelle aux prestations sociales enfants ne
saurait se limiter à une analyse tautologique de son existence.
En effet, il ne suffit pas de dire que cette mesure dont le nombre
stagne, voire baisse, est une bonne mesure et qu’en raison
de cela même, elle devrait être plus souvent prononcée.

Il ne suffit pas non plus de la comparer aux différentes mesures
de l’assistance éducative en milieu ouvert, quelle soit administrative
ou judiciaire, pour que chacune trouve une place dans le « marché »
de la distribution des dispositifs d’aide aux familles.

Il ne suffirait pas non plus de se dire que les mesures d’assistance
éducative s’adressent à l’enfant dans SA famille, au motif
que l’enfant est en danger et que la mesure de tutelle aux
prestations sociales s’adresserait à la famille car elle est
en difficulté, encore faut-il qualifier ces difficultés pour lesquels
les maigres travaux disponibles décrivent des familles comme donnant
des signes de pauvreté monétaire. Dans ce cas, à quoi sert-il de
mettre sous tutelle des familles pauvres et de gérer à leur place
l’affectation hasardeuse qu’ils feraient de leurs prestations
familiales. D’une manière générale, il est donc nécessaire
de qualifier les familles, de comprendre leur parcours, de décrire
leur itinéraire et non pas seulement de les étudier du seul fait
qu’elles soient décrites comme pauvres.

Les débats qui vont avoir lieu demain quant à la réforme de la
protection juridique des majeurs auront une incidence sur la mesure
de tutelle aux prestations familiales. Mais il est difficile d’anticiper
des changements, faute d’évaluation concernant les effets de
cette mesure destinée aux familles.

La première urgence réside donc à construire une évaluation qui
permette une connaissance approfondie des familles concernées. Dans
ce domaine, il faut bien reconnaître que les efforts de l’Institution
familiale, tant au niveau national qu’aux autres échelons,
ont été, pour le moins, très insuffisants. A Lyon, a été présentée
une des très rares études dignes de ce nom sur les TPSE et leurs
publics. Malgré la qualité des investigations, il n’aura échappé
à personne que cette étude a pratiquement fait l’impasse sur
les revenus (montant, nature...) des familles concernées par
la TPSE pour la simple raison que les services eux-mêmes semblent
avoir une connaissance assez imprécise, et en tout cas très empirique,
de l’ensemble des revenus des familles qu’ils suivent.
Rappelons que les délégués doivent gérer uniquement les prestations
et qu’ils n’ont pas toujours la possibilité de connaître
l’ensemble des ressources et/ou des dettes. Cette observation
remarque nous interroge aussi sur l’essence même de la TPSE :
point d’entrée, levier dans l’évolution de la gestion
familiale budgétaire ou seule gestion des prestations familiales ?...
Dans ces conditions, il devient difficile de parler
d’une « vision globale » de la situation familiale
comme on l’a entendu à Lyon pour caractériser l’action
du délégué à la TPSE.

L’UNAF et les UDAF seront crédibles à porter une réforme de
la TPSE si elles peuvent appuyer leurs réflexions sur une connaissance
approfondie des familles. Il s’agit pour l’Institution
familiale d’un enjeu primordial.

De même, cette nécessaire évolution devra t-elle s’inscrire
dans une réflexion plus large qui prenne en compte l’évolution
des besoins des familles et les nouvelles approches et/ou nouveaux
métiers à développer au sein de l’Institution familiale.

Par ailleurs, lors des Journées de Lyon, les débats ont montré
un essoufflement certain de la mesure. Les causes en ont été identifiées,
elles sont d’ordre :

socio-économiques : l’éclatement des familles, mais aussi
leur recomposition, la perte des repères sociaux et familiaux, le
développement de l’exclusion et de la précarité...font que
les situations familiales deviennent plus complexes ;

institutionnelles : les lois de décentralisation de 1982 et
1983, la rénovation de l’ASE qui en a découlé (loi du 6 janvier
1986), l’émergence de nouvelles politiques et pratiques sociales
(politique de la ville, développement social territorialisé...)
ont considérablement modifié le contexte institutionnel dans lequel
évolue la TPSE.

professionnelles : l’image de la mesure est dévalorisée.
Les professionnels eux-mêmes se disent en difficultés dans l’exercice
quotidien de la mesure. Ce pessimisme relatif a rencontré par ailleurs
une « idéologie » sur la liberté et le libre choix des
familles quant aux décisions à prendre. Sans doute la notion d’adhésion,
de consentement, le développement de politiques contractuelles (le
contrat d’insertion) sont autant d’éléments venus faire
« électrochoc » sur la TPSE, mesure judiciaire, à contrainte
évidente. Ce débat recoupe celui par ailleurs bien connu sur la
fonction de la loi et son incidence dans les politiques sociales.

Alors, quelles seraient les pistes de réflexion ?

Élargir le champ des prestations concernées

On notera tout d’abord l’étroitesse de l’assiette
sur laquelle s’appuie la gestion budgétaire. En effet, ne sont
concernées que les prestations familiales mentionnées à l’article
L 511-1 CSS, ce qui signifie que la TPSE ne concerne pas l’ensemble
des prestations familiales. En est notamment exclue l’AFEAMA
(environ 520 000 bénéficiaires, soit autant que l’APE).

Par ailleurs, les aides au logement posent un autre problème dans
la mesure où elles échappent en droit (APL) et en fait (généralisation
du tiers-payant en ALF) à la TPSE. D’autre part, en cas de
fusion des aides au logement en une prestation unique, l’ALF
disparaîtra - l’UNAF doit donc réfléchir à cette conséquence-.
Ainsi, des prestations aussi essentielles que des aides concernant
le logement, qui est le premier poste de dépenses des ménages, échappent
t-elles très largement à la TPSE, ce qui ipso facto réduit fortement
la portée du volet éducation budgétaire de la mesure, si celle-ci
doit dépasser le strict cadre des prestations familiales..

Pour étendre l’assiette des prestations, une solution pourrait
être trouvée dans la fusion, sinon un rapprochement, de la TPSE
et de la TPSA, telle qu’elle sera prochainement renommée dans
la réforme de la protection juridique des majeurs « mesure
de gestion sociale ». Cette fusion pourrait s’organiser
en élargissant le champ de la mesure à l’ensemble des prestations
sociales (le cas des aides au logement pouvant
être débattu), y compris les allocations versées dans le cadre de
l’ASE et des aides ponctuelles (secours divers). S’il
s’agit d’un ménage avec enfant, toutes les prestations
familiales - lato sensu - perçues et les prestations sociales
familialisées (RMI par exemple) entreraient dans l’assiette
des ressources gérées par le délégué.

Les compétences respectives du Juge des enfants
et du Juge des tutelles resteront intactes : la présence d’enfants
au foyer ou leur absence indiquant la compétence de l’un ou
l’autre juge. Dans ce schéma, c’est le bénéficiaire de
la mesure qui qualifie celle-ci et non la nature des prestations
perçues.

Les articulations possibles avec les autres dispositifs

Le dispositif de l’Aide sociale à l’enfance (ASE)

Les débats ont montré un fort attachement à la judiciarisation
de la mesure. Dans le même temps, s’est exprimée une revendication
de voir la TPSE s’inscrire dans le volet prévention et protection
sociale de l’ASE, avec notamment une demande de prise en compte
de la TPSE dans les schémas départementaux relatifs à l’enfance,
même si on doit être réservé sur la portée de ces schémas départementaux
car la plupart répondent plus à un affichage des politiques suivies
qu’à une véritable programmation et organisation de celles-ci.

Or, la TPSE s’inscrit dans le volet de protection
judiciaire
de l’enfance et de la jeunesse. Comment alors
faire évoluer la mesure vers la prévention tout en conservant un
rôle central au Juge des enfants ? On notera tout d’abord
que l’objet de la protection sociale de l’ASE est identique
à celui de son volet protection judiciaire : la santé, la sécurité,
la moralité et les conditions d’existence des mineurs. En diffèrent
leurs interventions dans le temps, leurs modalités et surtout la
nature des décisions. Pour faire de la TPSE une mesure qui soit
du ressort à la fois de la protection judiciaire et de la prévention,
il faut trouver un espace entre la mesure d’assistance éducative
d’origine administrative et la mesure d’assistance éducative
prononcée par le Juge. Une mesure contractuelle
sous le contrôle du Juge permettrait d’occuper cet espace.
Cette perspective préserve la désignation de la mesure et l’inscrit
dans le champ de la décision judiciaire tout en préconisant que
le délégué qui la met en œuvre recherche, par une démarche
de travail social, la coopération de la famille.

Les autres dispositifs

L’ASE n’est pas le seul dispositif à être potentiellement
concerné par la TPSE.. Il en est ainsi des actions centrées sur
les fonctions parentales (points-rencontres, réseaux d’écoute,
médiation familiale...) organisées par les communes, les CAF
et les associations. Il y a là des champs nouveaux à investir et
d’autres acteurs à impliquer.

Des réflexions théoriques urgentes

L’Institution familiale doit poursuivre sa réflexion concernant
les familles qui « démissionnent », qui se sentent dépassées
ou qui « déclarent forfait » et qui font appel aux Institutions
pour prendre leur relais. Il me semble que dans cette expression
« déclarer forfait » se trouve une piste de réflexion.
Pourquoi une famille ne pourrait-elle pas simplement exprimer sa
lassitude, son épuisement, le fait qu’elle soit objectivement
dépassée, désarmée, sans qu’on en tire immédiatement conclusion
en terme de « démission », de mise à l’écart et de
condamnation implicite. Le forfait est un acte objectif, il appelle
des réponses professionnelles et reconnaît aux familles une possibilité
de demander de l’aide.

Quand une famille fait faillite devant la difficulté, le droit
peut être amené à la soutenir et le Juge à exprimer ce droit par
une mesure dont la décision s’impose au regard de l’affectation
des prestations de la famille qui a des enfants. Le professionnel
de cette mesure doit, de son côté, rechercher la participation de
la famille à cette disposition. Il ne le pourra que dès lors que
la mesure aura été décidée et clairement expliquée par le Juge,
qu’elle le sera en respectant les procédures contradictoires
et que les professionnels la soutiendront comme une mesure positive
et non comme une mesure « en creux ».

L’UNAF a toujours rappelé que la famille est une Institution
avec son fonctionnement interne fondé sur des hiérarchies des valeurs
et non sur la contractualisation des liens parents-enfants dans
un lien d’égalité. Une mesure de restauration de l’ordre
des dépenses familiales doit trouver sa place aux côtés d’autres
processus qui font eux appel à la liberté, parrainage, réseaux d’écoute,
aide sociale etc. Le droit civil est, à cet égard, « un droit
protecteur » et non un « droit censeur ». Tout au
long de l’exercice d’une mesure de conseil
budgétaire familial
qui serait décidée par le Juge, la famille
peut faire appel et exercer son droit de contradiction, l’Institution
sociale, elle, doit exercer son droit d’intervention et être
légitimée à le faire. Une mesure ainsi construite trouve naturellement
sa place dans une réflexion nouvelle sur l’exercice de l’autorité
parentale.

Créer le Conseil budgétaire familial

Une mesure de conseil budgétaire décidée par le Juge doit aider
à réfléchir aux questions suivantes.

Identifier une mesure pour ce qu’elle est relève de la
cohérence
. La décision d’ordre judiciaire concerne les
questions budgétaires et les ressources des familles. Une plus grande
sérénité quant à cette question chez les travailleurs sociaux sera
de nature à tranquilliser les familles. Ce choix préserve la possibilité
de débattre avec la famille d’éléments concrets et précis dédiés
à un tiers (le délégué), par un autre tiers, le Juge. L’éducatif
ne consiste pas à fouiller dans l’intime, mais à préserver,
pour les amplifier, les possibilités d’évolution. Le conseil
budgétaire familial n’est pas un levier pour soulever toute
la dimension sociale et relationnelle de la vie familiale. Il doit
avoir pour fonction d’améliorer les conditions de vie familiale
en organisant différemment les dépenses et en requérant des droits
nouveaux pour ces familles qui ne disposent pas forcément de toutes
leurs ressources.

Cette évolution suppose bien que le « conseil budgétaire
familial
 » soit une mesure du ressort du Juge des enfants
dont les objectifs sont définis par le Juge - lequel peut décider
que les trois ou six premiers mois consistent en un bilan exact
de la situation, bilan assorti de propositions - ou qu’il
choisit de la mettre en oeuvre sans délai. De son côté, le délégué
sera conduit à établir, dans ce cadre judiciaire, un contrat avec
la famille (situation, moyens, objectifs). Ces éléments doivent
faire l’objet d’un débat avec la famille afin qu’elle
se saisisse des discours des professionnels qui la concernent.

Penser l’évolution des métiers sociaux dans la perspective
d’une action familiale globale dont l’État est en charge
.
L’État, par ses travailleurs sociaux, et dans le cadre d’une
mesure judiciaire, se donne un droit d’intervention. La mesure
de « conseil budgétaire familial » pourrait donc
s’organiser dans cette perspective claire, et être considérablement
évolutive au sens où elle s’adapterait à la situation de chaque
famille. Dans le même temps, elle serait un processus de promotion
de la responsabilité familiale, fondé sur le débat de l’utilisation
de l’argent, sa nature, sa source, dans une perspective éthique.
Dans notre société, l’argent a du sens, il n’est pas qu’un
manque ou qu’un trop.

On le voit, le Juge a une fonction qui évolue, elle aussi. Il devient
non pas le décideur unique mais le garant d’une intervention
positive au sens où il donne mission explicite à un professionnel
de permettre à une famille de retrouver une place dans le fonctionnement
social en lui demandant de reconsidérer l’utilisation de ses
ressources. Le déroulement de cette démarche peut être contractuelle
car les parents et les enfants peuvent participer à cette organisation
commune des dépenses. Elle est aussi garantie par le Juge des enfants
dès lors qu’il s’agit de prestations qui leur sont, in
fine, dédiées.

L’éducatif ne se limite pas à l’indicible de la relation
humaine, il faut, me semble t-il, se faire à l’idée que l’éducatif
est l’un des vecteurs de l’action normative. La réflexion
éthique doit porter sur le « comment faire » et , partant de là interroger
le « pourquoi faire », c’est-à-dire la recherche
des causes, ainsi que le « Pour quoi faire » c’est-à-dire
l’élaboration des objectifs et la réflexion sur les normes.
On le voit, l’Institution familiale - parce qu’elle
représente les familles - doit introduire une réflexion sociologique
de l’action dans le travail social. Rendre aux familles une
réelle capacité d’être acteurs est l’objectif. Cette volonté
de lier la définition de la mesure et son application nous conduit
aussi à une réflexion sur la formation des personnels mais aussi
sur l’organisation du travail. Faudra t-il demain parler « d’équipe
déléguée » plutôt que d’un délégué seul dont on imagine
mal comment il pourrait cumuler une omnicompétence (juridique, familiale,
sociale) et les contraintes liées à l’ARTT.

Mais aussi la TPSE est un levier de compréhension des fonctionnements
et des dysfonctionnements familiaux qui donc permet à l’Institution
familiale de dire qu’une famille pauvre peut n’avoir besoin
de rien d’autre que de ressources, qu’une autre doit bénéficier
de nouveaux droits, qu’une autre est en difficulté quant à
l’exercice de l’autorité parentale, 4qu’une autre
doit faire face à des enfants qui mettent en difficultés des parents
car le droit et les droits fonctionnent à l’envers.

Aucune société ne se passera jamais de mesures de régulation sociale
sur fond judiciaire. C’est cela qui fabrique de la démocratie
et de la liberté. Un État qui ne s’enorgueillerait pas de cette
possibilité serait un État liberticide.


Sommaire

Constat

  • Les Délégués TPSE dans les UDAF, Éric Desroziers
  • La tutelle aux prestations sociales : historique et mode d’emploi,
    Dominique Seran,
  • Les missions du tuteur, Nathalie Bourgeois de Ryck
  • Le projet éducatif, Véronique Hubert
  • La TPSE, une histoire de famille, Jean-Jacques Penaud
  • Le délégué à la tutelle, lorsqu’une même dénomination recouvre
    une forte hétérogénéité de statuts, de références et de pratiques,
    Gilles Séraphin

Analyse

  • TPSE : droit des enfants, droit des familles, Françoise
    Monéger
  • Tutelle aux prestations sociales enfants et soutien à la fonction
    parentale, Elisa Terrier
  • Une approche de l’évolution du travail social par la conduite
    de la mesure de TPSE, J. Foucard
  • Le dispositif de tutelle aux prestations familiales pour enfants,
    Frédéric Marinacce
  • La tutelle aux prestations sociales enfants : combien de paradoxes ?
    Jean-René Loubat
  • Ouvrir d’autres perspectives... Mohamed Boumekrane
  • Propositions au lendemain des Journées de Lyon
  • Le devenir de la mesure de tutelle aux prestations sociales
    enfants passe par une réécriture des textes qui l’encadrent,
    Serge Roche

Sur le terrain

  • Représentation et image du service et de la mesure, Pascal
    Berthet
  • A l’UDAF de la Savoie... une action collective innovante
     : le budget, le crédit à la consommation, le surendettement, l’alimentation,
    l’euro, Michèle Oller
  • L’AEMOà l’UDAF des Pyrénées-Atlantiques
  • Réflexion sur les pratiques en tutelle aux prestations enfants
  • Faire évoluer la mesure TPSE à l’UDAF de la Vienne
  • TPSE à l’UDAF de la Drôme
  • Analyse descriptive : enquête de l’UDAF de Charente-Maritime
  • Familles en tutelle aux prestations sociales enfants, approche
    typologique
  • Une population TPSE qui change (Loire-Atlantique : 1985-1999)

Bibliographie

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