UNAF - Pauvreté et exclusion : le regard du Secours Catholique - Aide aux familles, transferts sociaux et redistribution des ressources - Plan de cohésion sociale : un partenariat État-départements - En bref...

Le Délégué au CCAS n°144

Pauvreté et exclusion : le regard du Secours Catholique - Aide aux familles, transferts sociaux et redistribution des ressources - Plan de cohésion sociale : un partenariat État-départements - En bref...


30/06/2005

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Texte intégral du numéro 144

Éditorial

Chaque année, le Secours Catholique publie des statistiques sur les personnes et les familles sollicitant une aide auprès de ses centres d’accueil. Après dix années de ce travail d’observation, dont la qualité est reconnue par tous, l’association a pu mesurer ainsi l’évolution du public qu’elle reçoit. Le constat est sans appel ; la grande pauvreté s’incruste dans notre société. Par ailleurs, l’étude, dont nous rendons compte dans ce numéro, confirme que les familles monoparentales et les familles nombreuses ont un risque élevé de pauvreté.

Pour sortir les familles de la pauvreté, le Secours Catholique suggère d’accroître la redistributivité de notre système de transferts sociaux, notamment en soumettant les allocations familiales à l’impôt.

L’UNAF partage la finalité de cette proposition mais pas ses modalités. Il ne nous paraît pas que l’imposition des allocations familiales soit une réponse à la hauteur des enjeux de la lutte contre la pauvreté. Une étude, également présentée dans ce numéro, montre que la redistribution entre familles riches et familles pauvres s’effectue principalement par le biais du système de prestations. L’imposition serait alors d’une faible efficacité et entraînerait un certain nombre d’inconvénient comme celui d’imposer des familles dont le niveau de revenu les rendait jusqu’à lors non imposables.

Pour l’UNAF, c’est l’ensemble du système socio-fiscal qu’il faut mettre à plat. La lutte contre la pauvreté impose des réformes structurelles qu’il faut avoir le courage de mener à terme.


Pauvreté et exclusion : le regard du Secours Catholique

Les équipes du Secours Catholique accueillent et aident chaque année environ 1 600 000 personnes en difficulté. En 2003, le nombre de familles avec enfants accueillies par l’association était de 326 000.
Depuis 1994, le Secours Catholique réalise annuellement une analyse statistique des situations rencontrées. Un bilan de dix années d’observation a été publié qui permet de mieux appréhender l’évolution des conditions de vie des familles pauvres.

Première constatation : en dix ans, le modèle dominant des familles accueillies au Secours Catholique s’est inversé. En 1994, la majorité des familles avec enfant accueillies (53,5 %) était composée d’un couple et 46,8 % d’un seul adulte. En 2003, la tendance s’inverse ; on compte 57,8 % de familles monoparentales contre 42,2 % de couples avec enfants. Si l’augmentation de la monoparentalité est un phénomène structurel, ces familles sont proportionnellement 3,2 fois plus nombreuses au Secours Catholique (29 % des accueillies) que dans l’ensemble de la population (7,8 %).

La comparaison en pourcentage des familles rencontrées avec l’ensemble des familles permet au Secours Catholique d’établir un indice de fragilité qui situe les familles entre elles. Ainsi, parmi les familles avec enfant, les couples se fragilisent à l’arrivé du 3e enfant, et c’est avec quatre enfants et plus que les couples sont réellement plus fragiles. En revanche, les familles monoparentales, elles, sont particulièrement vulnérables dès le premier enfant.
La fragilité familiale est donc fonction de deux facteurs : nombre d’adultes et nombre d’enfants au foyer. Ainsi, une famille composée d’un couple avec quatre enfants est aussi vulnérable qu’une mère seule avec un enfant.

La fragilité des familles monoparentales trouve une illustration dans leurs relations à l’emploi. Ainsi, 78 % des parents isolés n’ont pas accès à l’emploi et, pour les 20 % qui travaillent, plus de la moitié n’ont accès qu’à des contrats précaires : temps partiel subi, intérim, CDD... D’autre part, les avantages financiers liés à l’emploi sont souvent minimes, voire inexistants, si l’on tient compte des frais qu’ils entraînent en transports et garde d’enfants.

Étant donné la vocation du Secours Catholique, on ne s’étonnera pas que les familles qu’il reçoit soient en très grande difficulté ; 83 % des familles accueillies vivent en dessous du seuil de pauvreté, soit avec moins de 602 € par mois (seuil 2001). En prenant en compte les charges de logement pour déterminer un « reste à vivre », l’étude du Secours Catholique fait apparaître que le parc HLM tend à devenir le seul logement possible pour les familles pauvres et plus particulièrement pour les familles monoparentales et les familles nombreuses.

Enfin, l’enquête révèle une progression de 30 % en dix ans du montant des impayés des familles. Si globalement le nombre de familles ayant des impayés a tendance à baisser, en revanche le montant de la dette augmente. Pour les familles monoparentales, ces impayés concernent essentiellement des besoins liés au logement : loyer, énergie, eau. Pour les couples avec enfants, on constate en plus une progression des dettes provoquées par des crédits à la consommation. En 2003, le montant des dettes représentait 1,8 mois de revenus mensuels pour les couples avec trois enfants, 1,9 mois de revenus pour les familles monoparentales et 2,2 mois de revenus pour les couples avec deux enfants.


Aides aux familles, transferts sociaux et redistribution des ressources

Persistance du chômage de masse oblige, les débats sur la pauvreté et les minima sociaux ont été abordés ces dernières années essentiellement sous l’angle de l’emploi (indemnisation du chômage, fins de droits, trappes à inactivité, accès et ré-insertion dans l’emploi, ...) et pratiquement jamais en terme de redistribution et de réduction des inégalités, alors qu’il s’agissait d’un thème dominant dans les années soixante-dix et quatre-vingts.Pourtant, au moment où le terme de cohésion sociale devient le leitmotiv des politiques publiques, une telle approche garde toute sa pertinence car elle questionne directement l’efficacité sociale de nos systèmes de transferts.
Dans les lignes qui suivent nous aborderons cette question sous l’angle des aides à la famille et aux enfants.

Les dépenses publiques consacrées aux familles

La France dispose d’une longue tradition de politiques publiques d’aides à la famille. Celles-ci prennent des formes diverses : prestations directes et d’actions sociales, prestations différées, allégement d’impôts.

Les prestations directes et d’actions sociales
Au premier rang des prestations directes se trouvent les prestations familiales (prestations d’entretien, prestations d’accueil ou de garde des jeunes enfants, etc....), auxquelles il convient d’ajouter les aides liées à l’éducation des enfants comme les bourses scolaires. Doivent également être prises en compte les dépenses du risque maternité.
A ces prestations directes peuvent être ajoutées les dépenses d’action sociale en direction des familles. Celles-ci prennent la forme de prestations extra-légales, de prestations en nature (par le biais d’équipements et de services) et de dépenses d’intervention sociale (travail social). A ces dépenses d’action sociale, qui concernent aussi bien la branche famille que la branche maladie (enfance inadaptée) ou les municipalités (équipements d’accueil de la petite enfance) et les départements (aide sociale à l’enfance), on peut ajouter les aides de la collectivité en matière de transport (transports scolaires, réductions tarifaires).
Enfin, dernier élément, les prestations sociales familialisées. Dans cette rubrique, nous rangeons l’ensemble des aides au logement, ce qui peut être sujet à discussion dans la mesure où il existe une allocation logement qui est une prestation familiale (ALF) et que l’Allocation logement sociale (ALS), comme l’APL, s’adresse aussi à des personnes isolées. On notera toutefois que le quart des bénéficiaires de l’ALS sont des étudiants qui sont certes isolés mais qui peuvent être rattachés fiscalement à leurs parents. Ce même raisonnement nous fait également prendre en compte le RMI puisque son mode de calcul intègre la dimension familiale et le nombre d’enfants.

Au cours de l’année 2000, les aides aux familles correspondant au versement de prestations directes, à l’action sociale et aux aides aux transports, c’est-à-dire les aides correspondant aux éléments 1 et 2 de notre description, s’élevaient à près de 40 Mds €, soit 2,8 % du PIB. Dans cette masse, les prestations familiales représentent 28,4 Mds€.
La même année, les prestations sociales familialisées se montaient à 22,5 Mds € dont 12,4 Mds € pour les aides au logement.
Enfin, le risque maternité s’élevait à 4,3 Mds €.

Les prestations différées
Il s’agit de ce que l’on appelle les « avantages familiaux » en matière de retraite. Ceux-ci recouvrent diverses mesures.

  • Des majorations de durée d’assurance qui peuvent aller jusqu’à deux années par enfants élevés (régime général).
    Coût : 3,5 à 4 Mds €.
  • Des cotisations gratuites au titre de l’assurance vieillesse des parents au foyer versées à la branche vieillesse par la branche famille pour les allocataires bénéficiant de certaines prestations familiales : le socle de base de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) et son complément « libre choix d’activité », le complément familial (CF), l’Allocation de présence parentale (APP) et les ex-APE et APJE. Coût : 3,5 Mds €.
  • Des majorations de pensions à partir du troisième enfant à charge. Coût : 6 Mds €.
  • Départ à la retraite après 15 ans de service dans la fonction publique si l’intéressé(e) a eu trois enfants. Coût : 2 Mds €.
    Ces avantages représentent 15 Mds €, soit 9 % de la masse totale des pensions versées (165 Mds €).

Les allègements d’impôts
S’agissant de l’impôt sur le revenu, le quotient familial constitue le principal mécanisme de prise en compte de la dimension familiale des contribuables. Sans entrer dans le débat sur la qualification du quotient familial comme mesure d’équité fiscale ou comme « avantage » familial, rappelons que cette mesure consiste à diviser le revenu global du ménage par un nombre de parts définies par une échelle d’équivalence (1 part pour chaque conjoint, ½ part par enfant de moins de 18 ans). Le barème de l’impôt est ensuite appliqué à ce quotient, puis multiplié par le nombre de parts pour obtenir le montant de l’impôt brut.
Au quotient familial, il convient d’ajouter les réductions d’impôts soit pour compenser des frais de scolarité, soit pour prendre en compte les frais de garde des jeunes enfants.

L’ensemble des allègements d’impôts ainsi définis est estimé à 13,7 Mds €.

Il s’agit maintenant d’apprécier la portée de ces dépenses publiques, ou du moins de certaines d’entre elles, en terme de redistribution des revenus et de compensation de charges familiales. Cela sera envisagé sous deux axes :

  • un axe vertical concernant la redistribution des revenus ;
  • un axe horizontal concernant la compensation du coût de l’enfant ;

Les mécanismes de réduction des inégalités de revenus

Les prestations familiales sous condition de ressources
En 2001, 25 % des prestations familiales stricto sensu sont sous condition de ressources. Quel est le degré de sélectivité des barèmes de ressources ainsi mis en place ? Dans l’ensemble, il est assez faible puisque 82 % des familles de trois enfants bénéficient du complément familial, 57 % des familles éligibles à l’Allocation de rentrée scolaire (ARS) en bénéficient, 76 % des familles avec jeune enfant bénéficiaient de l’ex-APJE et on peut estimer que la mise en place de la PAJE a encore desserré les contraintes du plafond de ressources pour ces familles.
Ainsi, même lorsqu’elles sont sous condition de ressources, les prestations du socle familial excluent plutôt les familles aisées (3 derniers déciles ayant les plus hauts niveaux de vie) qu’elles ne sélectionnent les plus modestes.

Des prestations ciblées par leur condition d’attribution
Qu’une prestation ne soit pas soumise à condition de ressources ne signifie pas que, dans les faits, elle ne sera pas concentrée sur les ménages les plus modestes. Certaines prestations sont en effet réservées à des configurations familiales spécifiques. C’est le cas des allocations familiales (AF), fortement ciblées sur les familles nombreuses, plus modestes que la moyenne des autres familles. C’est également le cas de l’Allocation parentale d’éducation (APE) qui était majoritairement choisi par des familles modestes.
Pour ces raisons, et nonobstant les aides fiscales qui par définition ne concernent que les familles imposables, l’ensemble des transferts liés à la présence d’enfants reste favorable aux ménages les plus modestes.
Une analyse plus fine des ces transferts prenant en compte le degré de ciblage des aides sur les bas niveaux de vie et leurs poids relatifs par rapport au revenu disponible montre que les transferts liés à la présence d’enfants contribuent à hauteur de 27 % à la réduction des inégalités de niveau de vie. Parmi ces transferts, ce sont les allocations familiales qui réduisent le plus les écarts de niveau de vie car elles représentent les transferts les plus importants.
La part locative des aides au logement a un impact de 20 % sur la réduction des inégalités, impact certes inférieur à l’ensemble des transferts liés à la présence d’enfants, mais avec une masse financière beaucoup moins importante.
En conclusion, l’effet redistributif global est d’autant plus important que les masses distribuées sont importantes. Ce sont ainsi les allocations familiales qui contribuent le plus à réduire les inégalités de niveau de vie même si elles sont moins concentrées que les autres transferts sur les ménages à niveau de vie modeste. Toutefois, le fait qu’un transfert soit considéré comme redistributif en termes globaux ne préjuge pas de son effet au niveau micro-économique des ménages concernés. Ainsi, certains transferts ayant un faible poids global en terme de redistributivité peuvent néanmoins, du fait de leur ciblage, contribuer fortement au revenu disponible des familles concernées (allocation de parent isolé).

La compensation du coût de l’enfant


Définition du coût
Le coût de l’enfant est déterminé à partir d’une échelle d’équivalence qui permet d’appréhender les économies d’échelle que réalisent plusieurs personnes lorsqu’elles habitent sous le même toit et mutualisent certaines dépenses. Est ainsi déterminé le revenu supplémentaire nécessaire au maintien d’un niveau de vie identique lorsque l’on rajoute une personne supplémentaire au foyer.
L’échelle d’équivalence est celle de l’INSEE : la première personne représente une part, chaque adulte ou enfant de plus de quatorze ans 0,5 part, chaque enfant de moins de quatorze ans 0,3 part.

La compensation du coût global des enfants
Le coût que représentent les enfants pour leur famille est rarement compensé intégralement par le surcroît de prestations et la baisse des impôts. Il l’est quand même dans un peu plus du tiers des cas pour les ménages appartenant au premier quartile de la population.
En général, le système redistributif couvre moins de la moitié de ce que coûtent les enfants ; il ne couvre la moitié de leur coût que pour un ménage sur quatre. Cette proportion est beaucoup plus élevée parmi les ménages modestes, surtout quand il s’agit de familles nombreuses. Ainsi, pour 85 % des couples ayant trois enfants et appartenant au premier quartile, plus de la moitié du coût global des trois enfants est compensé par le système redistributif, alors que ce n’est le cas que pour 58 % des couples ayant deux enfants et appartenant au même groupe de revenus primaires.

En guise de conclusion, le modèle français de transferts liés à l’enfant est-il plus généreux que ceux des autres pays de l’Union européenne ? Des études comparatives récentes sur ce point devraient nous inciter, dans ce domaine comme dans bien d’autres, à la modestie. Les lecteurs du Délégué étant des Européens bien informés, ils ont pu prendre connaissance dans le numéro 137 de leur revue préférée d’une étude comparative effectuée à partir de la méthode des cas-types qui établissait un classement des pays européens en fonction de l’avantage moyen par enfant en pourcentage du revenu national net par habitant. Cet avantage moyen par enfant prenait en compte l’ensemble des prestations familiales, les aides au logement et les dispositions fiscales en faveur des familles. Toute configuration familiale confondue, la France se situait en cinquième position.


Plan de cohésion sociale : un partenariat Etat-départements

Une convention-cadre entre l’État et l’Assemblée des Départements de France (ADF) a été conclue le 10 mai dernier. Elle vise à articuler les interventions des contractants dans le domaine des politiques de l’emploi, de promotion de l’égalité des chances et de l’insertion du plan de cohésion sociale. Sont particulièrement concernés les dispositifs des contrats d’avenir et des contrats d’insertion-revenu minimum d’activité (CIRMA), des maisons de l’emploi, des services à la personne.

Cet accord-cadre d’une durée de cinq ans, c’est-à-dire celle du plan de cohésion sociale, s’articule autour de trois axes : construire une offre d’insertion et d’accompagnement de qualité dans les territoires, articuler dans les territoires les politiques de lutte contre l’exclusion et les politiques de l’emploi, développer les servies à la personne. D’autres conventions sont prévues pour appliquer ces orientations et un centre de ressources est créé au sein de l’ADF pour appuyer la mobilisation des acteurs locaux.

Les actions des Conseils généraux et de l’ADF initiées au titre de cet accord-cadre bénéficieront de la participation du Fonds social européen.


En bref...

Aide à domicile aux personnes âgées : les inquiétudes de l’UNCCAS et de l’UNASSAD...

Acteurs majeurs dans le domaine de l’aide à domicile, l’UNCCAS et l’UNASSAD s’inquiètent de la réduction du nombre d’heures octroyées par les CRAM aux services d’aide à domicile aux personnes âgées.
Cette réduction, de près de 10 % en moyenne, vise les enveloppes allouées aux services pour l’accompagnement à domicile des personnes présentant les niveaux de dépendance les plus légers (classés en GIR 5 et 6) mais ayant besoin néanmoins d’aide pour les activités de la vie quotidienne.
Cette démarche de réduction des dotations, récurrente ces dernières années, traduit, selon l’UNCCAS et l’UNASSAD, la non-reconnaissance du rôle préventif des services d’aide à domicile et de leur action pour retarder l’entrée en établissement d’hébergement.
Aussi, les deux organisations appellent-elles la CNAV, pour le compte de laquelle les CRAM gèrent l’action sociale, de revoir sa position en la matière.

... et la réponse de la CNAV
Réagissant aux déclarations de l’UNCCAS et de l’UNASSAD, la CNAV souligne que son budget d’intervention pour l’aide au maintien à domicile des retraités a été arrêté au niveau de la consommation observée pour l’exercice 2004 et sera maintenu au même niveau jusqu’en 2008. Toutefois, un rééquilibrage sera effectué qui se traduira par une forte augmentation des moyens consacrés au financement des plans d’actions personnalisées et par une diminution progressive des enveloppes d’heures d’aides ménagères sous sa forme prestataire.
Et la CNAV de conclure qu’elle « s’attachera à concevoir et organiser, dans les prochaines années, une politique répondant aux attentes et aux besoins spécifiques des retraités fragilisés (GIR 5 et 6) qui constituent désormais la population-cible de la branche retraite ».

Tiers-payant pour les bénéficiaires du dispositif d’aide à l’acquisition d’une complémentaire santé
Un avenant à la convention médicale permettra aux personnes et leurs ayants droit pouvant prétendre au dispositif d’aide à l’acquisition d’une complémentaire (deux millions de personnes concernées) de bénéficier d’une dispense d’avance de frais. Celle-ci ne vaudra que pour la part des remboursements correspondant à la prise en charge des régimes d’assurance maladie obligatoires et pour les soins réalisés dans le cadre du parcours de soins coordonnés. Les partenaires conventionnels (syndicats médicaux et régimes d’assurance maladie) ont en outre prévu que dans le cadre de la permanence des soins et de l’intervention du médecin d’astreinte après régulation, le patient bénéficiera également de la dispense d’avance de frais.

Aide ménagère : revalorisation de la participation horaire de la CNAV

A compter du 1er juillet 2005, les participations horaires de la CNAV pour les heures d’aide ménagère à domicile effectuées par les organismes conventionnés avec les CRAM sont les suivantes :

- Jours ouvrables : 16,68 €
16,91 € (Alsace-Moselle)
- Dimanches et jours fériés : 19,35 €
19,58 € (Alsace-Moselle)
Délégué au CCAS n° 144
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