UNAF - Proposition de loi visant à réformer l’adoption : l’Unaf a été auditionnée par la sénatrice Muriel Jourda, rapporteure de la Commission des lois

Proposition de loi visant à réformer l’adoption : l’Unaf a été auditionnée par la sénatrice Muriel Jourda, rapporteure de la Commission des lois


14/09/2021

Mardi 7 septembre 2021, l’Unaf, représentée par Isabelle Saunier, Administratrice et Présidente du département Parentalité et Enfance et David Pioli, Coordonnateur du Pôle Droit de la famille – Parentalité – Protection de l’enfance, ont été reçus en audition par la sénatrice LR du Finistère, Mme Muriel Jourda désignée rapporteure de la Commission des lois sur la proposition de loi visant à réformer l’adoption. Claire Ménard, Chargée des relations parlementaires les accompagnait. Cette audition s’est déroulée sous forme de table ronde avec les associations EFA et MASF (Mouvement pour l’adoption sans frontières).

 En introduction, les principes communs et partagés entre les trois organisations présentes sur l’adoption ont été rappelés.

L’adoption vise à trouver une famille à un enfant et non trouver un enfant à une famille. Cette famille doit correspondre le plus aux besoins de l’enfant, et donc il n’existe pas de droit à l’enfant quel que soit le désir des adultes.
L’adoption d’enfant mineur est une mesure de protection de l’enfance. Il s’agit donc de protéger l’enfant et de penser son avenir. Toute réforme de l’adoption doit être guidée par l’intérêt supérieur de l’enfant et cette proposition de loi n’en fait pas mention et sa conformité avec la Convention de La Haye est interrogée.

Certaines dispositions de la proposition de loi vont dans le bon sens comme l’accompagnement à l’adoption ou encore la formation des conseils de famille des pupilles de l’Etat.

D’autres nous interrogent en particulier sur la philosophie du texte. Par exemple sur le titre premier en quoi cette proposition de loi facilite et sécurise l’adoption ? On peut même s’interroger si ce texte n’a pas été fait avant tout pour les candidats à l’adoption plutôt que dans l’intérêt de l’enfant.

La proposition de loi a été ensuite déclinée article par article.

 L’article 1er vise à valoriser davantage l’adoption simple. La nouvelle rédaction adoptée par l’Assemblée nationale contient quelques améliorations, notamment celle de mentionner l’adopté et non pas l’enfant puisque l’adopté dans une adoption simple peut être majeur. Toutefois la mention selon laquelle « L’adopté conserve ses droits dans sa famille d’origine. » est trop imprécise et source de difficultés de trois ordres :

  • elle ne tient pas compte du fait que l’adopté conserve à l’égard de sa famille d’origine des devoirs, tels que l’obligation alimentaire.
  • le ou les adoptants ont seuls l’exercice de l’autorité parentale. L’adopté vis-à-vis de sa famille d’origine ne peut plus faire valoir le droit issu de la CIDE « d’être élevé par ses parents ».
  • enfin, la rédaction retenue ne permet pas de savoir comment les effets des deux filiations s’articulent entre eux.

 L’article 2 déconnecte l’adoption du statut matrimonial de l’adoptant et ouvre donc l’adoption aux couples liés par un PACS ou aux concubins.

La suppression de l’exigence de mariage nous interroge à plusieurs titres :

Une telle disposition contribue en premier lieu à accroître encore le rapprochement entre les trois statuts pourtant distincts que sont le mariage, le PACS et le concubinage, créant une indifférenciation des statuts alors même que les Français, quelle que soit leur sensibilité, ont manifesté leur attachement au mariage, le distinguant notamment du PACS à l’occasion des débats sur l’ouverture du mariage et de l’adoption aux personnes de même sexe.

L’Unaf relève en second lieu que le nombre d’enfants adoptables ne cesse de diminuer, de sorte que la question d’un durcissement des conditions d’obtention de l’agrément s’est posée. Dans ce contexte, est-il opportun de procéder à l’inverse, en élargissement la base de recrutement des candidats potentiels à l’adoption ?

Nous ajoutons à la réflexion le fait qu’il s’agit de trouver une famille pour des enfants dont l’histoire est déjà celle d’une rupture. Or, même si le mariage ne protège en rien d’une nouvelle séparation, force est de constater qu’il procure une sécurité et une stabilité conjugale néanmoins plus grande que dans les cas d’union entre pacsés ou concubins.

Le mariage relève bien d’une relation naturelle avec l’adoption car il emporte un certain nombre de règles relatives à la filiation, ce qui n’est pas le cas du PACS ou du concubinage.

Enfin, dans la Convention de la Haye on parle « d’époux » et on ne reconnaît pas le concubinage ni le PACS. Cette disposition pourrait donc être gênante pour la Mission d’adoption internationale, venant en contradiction avec les textes supra nationaux.

En synthèse, l’Unaf n’intervient pas sur cette disposition pour prioriser un mode d’union, ni pour en privilégier un par rapport aux autres, néanmoins quand il s’agit d’adoption et dans l’intérêt de l’enfant qui a déjà vécu une histoire de rupture, le mariage peut être plus sécurisant car constitutif d’un régime plus protecteur en cas de séparation.

Les couples mariés sont solidaires des dettes pour les besoins de la vie courante et l’éducation des enfants alors que les partenaires d’un PACS ne le sont que pour les besoins de la vie courante.

Pour MASF et EFA, ces deux associations ne sont pas opposées à l’élargissement aux personnes pacsées mais ils font valoir d’autres arguments que l’Unaf partage, sur l’abaissement de l’âge de 28 à 26 ans pour adopter et sur la condition de vie commune diminuée de 2 ans à 1 an.

Cette proposition de loi est trop centrée sur les parents et trop peu sur l’intérêt supérieur de l’enfant. L’abaissement de la durée de vie commune à 1 an ne tient pas compte de l’enfant, déjà victime d’une rupture et demande d’autant plus une attention pour une stabilité affective. La durée est trop courte pour construire un réel projet d’adoption.

Enfin, sur cet article, il est à noter le risque « d’inceste social » qui justifie les empêchements à mariage mais qui n’existent pas s’agissant du PACS.

 L’article 2 bis prévoit la remise d’un rapport dans les 3 ans suivant la publication de la loi faisant un état des lieux de l’adoption par toute personne célibataire âgée de plus de vingt-six ans. Cet article interroge sur sa constitutionnalité en ciblant ainsi sur une catégorie particulière d’adoptant avec le caractère discriminatoire que cela implique.

 L’article 4 vise à favoriser l’adoption plénière des enfants âgés de plus de quinze ans et jusqu’à 21 ans en prévoyant trois nouvelles exceptions au principe selon lequel celle-ci ne peut concerner que les mineurs de moins de quinze ans. La Convention de La Haye autorise l’adoption plénière pour les mineurs donc jusqu’à 18 ans. L’extension de 15 ans à 18 ans est donc conforme mais au-delà cela pose un problème. Le cas de motif grave ajouté par le Gouvernement est flou.

 L’article 5 a pour objet de sécuriser la période de placement en vue de l’adoption. Il est notamment ajouté que les futurs adoptants peuvent réaliser les actes usuels de l’autorité parentale relativement à la personne de l’enfant. La définition des actes usuels est une construction jurisprudentielle et il conviendrait que la loi fixe certains critères pour clarifier ce qui relève des actes usuels et des autres actes réservés au conseil de famille. Également sur cet article, le renvoi fait à l’adoption simple emporte pour conséquence de faire précéder l’adoption simple d’un placement en vue d’adoption d’une durée minimale de 6 mois, qui n’existe aujourd’hui que pour l’adoption plénière.

Cette évolution est loin de faciliter l’adoption simple pourtant recherchée à l’article 1er de la proposition de loi. Comme conséquence rédhibitoire du renvoi réalisé par cet article à l’adoption simple, il existera deux régimes différents du placement en vue d’adoption, l’un dans lequel l’enfant pourrait être restitué à ses parents (adoption simple) et l’autre dans lequel il ne pourrait pas (adoption plénière).

Dernier point, l’absence de renvoi aux articles relatifs au délaissement parental (article 381-1 et 381-2 du code civil) interroge. Cela conduirait à ne pouvoir recourir qu’à la seule adoption plénière (et non à l’adoption simple) pour les enfants non-pupilles de l’Etat.

 L’article 6 dans le texte initial de la proposition de loi interdisait l’adoption entre ascendants et descendants en ligne directe et entre frères et sœurs. L’article voté par l’Assemblée nationale interdit les adoptions intrafamiliales avec une formulation très imprécise et source de conflits : « Toute adoption plénière conduisant à une confusion des générations est prohibée ». Il convient de laisser aux tribunaux de traiter de ces situations au cas par cas dans l’intérêt de l’enfant. De plus la distinction faite par cet article entre adoption plénière et adoption simple n’est pas opérante pour l’intérêt de l’enfant. L’adoption simple serait possible même si elle entraîne une confusion des générations.

 L’article 7 étend la portée de la définition du consentement des parents à l’adoption de leur enfant, aujourd’hui restreinte à l’adoption internationale, à toutes les adoptions, qu’elles soient internes ou internationales. Cet article est porteur de conflits de lois pour les adoptions internationales. En effet, on oblige que le recueil du consentement des parents se fasse dans les normes françaises ce qui risque de générer des irrégularités de procédure alors même que les conditions du recueil de consentement sont valides dans le pays des parents. Cet article contrevient à la règle de droit international privé en matière d’adoption selon laquelle c’est la loi du pays des parents qui s’applique.

 L’article 8 prévoit la possibilité, pour le tribunal, de passer outre l’absence de consentement d’un mineur âgé de plus de treize ans ou d’un majeur protégé hors d’état de s’exprimer, si l’adoption est conforme à l’intérêt de l’adopté.

Sans accord avec les deux associations MASF et EFA, l’Unaf a rappelé sa position concernant la protection juridique des majeurs pour les actes strictement personnels. Cet article vient limiter la sphère d’autonomie des personnes protégées et étend l’obligation d’obtention du consentement de la personne en charge de la mesure au-delà des mesures de tutelle. Cette partie de l’article est en contradiction totale avec la philosophie des textes nationaux dont la loi de 2007 et internationaux, des rapports publiés sur la protection juridique des majeurs. Le consentement à l’adoption est un acte strictement personnel relevant de l’article 458 du code civil qui énumère, de manière non limitative, les actes qui relèvent strictement du consentement et de l’autonomie de la personne protégée, quelle que soit la mesure de protection, et pour lesquels aucune assistance ni représentation n’est possible.
Sont visés à l’article 458 du code civil notamment les actes liés à l’autorité parentale et à l’adoption.
Pour les mineurs de plus de 13 ans, les trois organisations ont noté la nécessité de recourir à un administrateur ad hoc.

 L’article 9 vise à requérir le consentement de l’enfant âgé de plus de treize ans, lors de son adoption, en cas de changement de prénom ainsi que, lors de son adoption simple, en cas d’ajout du nom de l’adoptant. Le consentement au changement de prénom pour les enfants de plus de 13 ans comme pour les majeurs ne pose pas de difficulté.

S’agissant de l’adjonction du nom de l’adoptant au nom de famille de l’adopté, en autorisant l’enfant de plus de 13 ans à consentir à cette adjonction comme le peut un majeur de 2016, cela peut créer un hiatus dans le processus d’adoption. Quel sens peut-il y avoir pour un enfant de plus de 13 ans consentir à son adoption et ensuite refuser l’adjonction du nom de famille de l’adoptant ? sauf en quelque sorte à nier sa nouvelle filiation.

 Sur l’article 9 bis, les trois organisations ont été unanimes et déterminées pour s’opposer à cet article dans la présente proposition de loi.

Cet article crée un droit transitoire via l’adoption en matière de PMA effectuée à l’étranger et en cas de conflit entre les deux parents pour l’établissement du lien de filiation (le cas visé est celui où deux femmes se séparent et que la mère de l’enfant, celle qui a accouché, refuse de voir établir un lien de filiation entre l’enfant et son ex-conjointe).

Cet article n’a pas sa place dans une proposition de loi sur l’adoption qui est une mesure de protection de l’enfance. Il n’y a pas dans le cas d’espèce de délaissement d’enfant et l’adoption ne peut être le bon moyen pour régler le conflit existant entre les deux femmes.

 L’article 10 concerne principalement l’agrément en vue d’adoption.

La différence d’âge entre adoptant et adopté est justifiée. Toutefois, la proposition de loi prévoit des dérogations qui seront difficiles à apprécier. En effet, au moment de la demande d’agrément, l’enfant n’est pas encore identifié et donc l’écart d’âge ne pourra pas être vérifié. Les commissions d’agrément ne pourront pas fonctionner si les décrets d’application ne sont pas pris rapidement. L’article ne mentionne pas la notice, qui est un élément aussi essentiel que l’agrément.

La proposition de loi supprime le délai de réponse de 9 mois donnée par le Président du Conseil départemental. Certes ce délai n’est pas aujourd’hui respecté faute de sanction en cas de non-respect mais il constituait une forme de pression pour que la réponse soit donnée dans des délais raisonnables.

La préparation préalable est obligatoire. Il s’agit là d’une avancée positive demandée par les organisations depuis longtemps. Il reste toutefois à savoir qui doit en supporter le coût entre le conseil départemental et les adoptants. L’article est muet sur ce point.

 L’article 10 bis définit l’adoption internationale. L’objectif n’est pas mauvais en soi. La rédaction retenue pose toutefois question car c’est une copie des termes de la convention de La Haye ne faisant référence qu’aux personnes mariées ou seules. Il n’est donc pas tenu compte de l’article 2 de la proposition de loi qui étend l’adoption aux personnes pacsées ou aux concubins.

 L’article 10 ter prolonge d’un an les agréments arrivés à échéance le 11 mars 2020 en raison de la crise sanitaire liée à la COVID-19. La prolongation de l’état d’urgence sanitaire a plusieurs reprises en 2020 et 2021 avec des difficultés de circulation dans le monde, il serait plus adapté de prévoir un délai de 2 ans.

 L’article 11 vise à définir, dans le Code de l’action sociale et des familles, la période de l’apparentement. Cette définition n’emporte pas de conséquence juridique en elle-même donc elle n’a ni intérêt, ni inconvénient.
Il y a toutefois, dans la rédaction retenue, une difficulté. Il est précisé : « Lorsque le projet de vie du pupille de l’État est celui d’une adoption simple ou plénière, la définition de ce projet ainsi que le choix des adoptants éventuels est assurée par le conseil de famille. » Dans les cas où le conseil de famille ne se réunit pas régulièrement, cela peut poser problème.

A noter enfin qu’en renvoyant à l’adoption internationale la question des OAA (organismes autorisés pour l’adoption), cet article donne en France une exclusivité aux services de l’ASE. Même si cet article ne concerne effectivement qu’un ou deux OAA, les OAA en France peuvent recueillir des enfants en vue d’adoption et cela relève de la liberté des parents de confier un enfant à ces organismes. Cette liberté doit être conservée d’autant plus que ces organismes trouvent systématiquement une nouvelle famille aux enfants qui leur sont confiés.

 Les articles 11 bis à 11 quinquies concernent l’adoption internationale et les OAA pour renforcer le contrôle sur ces organismes.

 L’article 11 sexies est une habilitation du Gouvernement à légiférer dans plusieurs domaines touchant à l’adoption. Ce dessaisissement du Parlement est dommageable pour des domaines qui touchent à l’intérêt supérieur de l’enfant et à la filiation.

 L’article 12 vise à réformer le statut de pupille de l’Etat. L’introduction du bilan médical, psychologique et social dans la loi est à saluer. De même que le principe de son élargissement dès l’arrivée de l’enfant. Cela doit toutefois concerner tous les enfants et pas seulement ceux susceptibles d’être adoptés. Pour les pupilles de l’Etat qui n’ont pas encore de projet de vie défini, ce dernier doit s’appuyer sur ce bilan. Cela demande en conséquence du temps, de la technicité pour tous les services et compétences impliqués.

 L’article 13 est certainement celui qui pose le plus de difficultés.

L’article L. 224-5 du Code de l’action sociale et des familles supprime la possibilité, pour les parents qui remettent expressément l’enfant à l’ASE en vue de son admission en qualité de pupille de l’État, de consentir à son adoption. Ils seraient donc appelés à consentir uniquement à l’admission de l’enfant en qualité de pupille. Cette admission implique la possibilité – mais non la certitude – d’une adoption (2/3 des pupilles de l’Etat ne sont pas placés en vue de leur adoption), puisqu’en tout état de cause, c’est un projet de vie « pouvant être un projet d’adoption » qui sera formé pour le pupille. L’éventuel consentement à l’adoption serait, dans tous les cas, donné par le conseil de famille.
Le consentement des parents ne pourrait donc être donné que devant un notaire après la remise de l’enfant à l’ASE. Mais quelle serait l’utilité de cette démarche puisque désormais, dans tous les cas, la remise en vue de l’admission comme pupille de l’Etat dispense du recueil du consentement des parents ?
Il y a donc une volonté d’écarter définitivement les parents d’origine du processus de l’adoption de leur enfant, qui est justifiée sous les termes de simplification administrative.
Toutefois, pour nombre de professionnels, ne plus demander aux parents de consentir à l’adoption constituerait un grave retour en arrière, un retour au procès-verbal « d’abandon », d’avant la loi du 6 juillet 1984 qui, précisément, a conçu l’invitation faite aux parents de consentir à l’adoption comme un moyen de garantir que la remise de l’enfant a été décidée par la famille en toute connaissance de cause.

Depuis des décennies, les professionnels, qui évoquent la remise en vue d’adoption, s’emploient à positiver la démarche des parents, « invités » donc, à l’occasion de la rédaction du procès-verbal de remise, à « consentir à l’adoption de l’enfant ». Ce faisant, les parents participent à la première étape de sa nouvelle vie. Il en va de l’intérêt de l’enfant, de son histoire.

Cette disposition nous semble en outre discriminatoire pour les enfants remis à l’ASE qui ne sauront pas si leurs parents avaient le souci de leur avenir dans une nouvelle famille : même si les lois ne mentionnent plus le mot, ils auront été abandonnés.

 L’article 14 réforme l’organisation et le fonctionnement des conseils de famille des pupilles de l’Etat et emporte un désaccord et ceci sur plusieurs points :

  • La nouvelle composition des conseils de famille ne va pas améliorer leur fonctionnement et risque de ne pas atteindre son but de ne pas faire de discriminations entre les candidats à l’adoption. Ainsi, la présence d’une personnalité qualifiée en raison de sa compétence et de son expérience professionnelle « en matière d’éthique et de lutte contre les discriminations » les qualifiant particulièrement pour l’exercice de fonctions au sein du conseil de famille.

En réalité, et les débats, tant en commission qu’en séance publique à l’Assemblée, l’ont montré, les modifications proposées n’ont pas pour but d’améliorer la prise des décisions justifiées par l’intérêt des pupilles, mais de veiller à l’absence de discrimination entre les candidats à leur adoption. Cependant, il n’est pas certain que ce but puisse être atteint : les conseils de famille appelés à décider de l’adoption d’un pupille en particulier n’ont pas connaissance de tous les dossiers des candidats agréés. L’ASE, qui détient les dossiers des pupilles et ceux des candidats à l’adoption, opère une sélection et ne communique aux membres du conseil que ceux des candidats (3 dossiers pour un pupille en moyenne) qui, selon les professionnels de l’ASE, sont les plus aptes à répondre aux besoins de l’enfant dont l’apparentement doit être décidé.

  • La disparition de la mention des Udaf au profit des termes « associations familiales ». Il convient de rappeler sur ce point que les Udaf représentent toutes les familles et sont composées d’associations familiales dans toutes leurs diversités.
  • Enfin, l’articulation de la présente proposition de loi avec le projet de loi 3DS en cours d’examen au Parlement alerte fortement sur le fonctionnement des conseils de famille. La Sénat a fort heureusement supprimé l’article 38 de ce projet de loi qui voulait entériner un désengagement de l’Etat en transférant aux départements la tutelle des conseils de famille des pupilles de l’Etat. Cet article met en cause l’intérêt des enfants pupilles de l’État et suscite de vives inquiétudes de la part de toutes les associations directement concernées, dont les représentants des enfants pupilles et anciens pupilles eux-mêmes.

Le fait de dissocier le suivi de la vie du pupille et les décisions à prendre pour lui – fonction du tuteur et du conseil de famille – de la mise en œuvre de celles-ci et du financement des structures (familles d’accueil, foyers, etc.) – fonction du département – permet d’éviter toute confusion entre les rôles de décideur et payeur. L’équilibre ainsi produit, entre service de l’État, conseil de famille et conseil départemental, sera rompu si l’article 38 concernant les pupilles de l’État est adopté : tuteur et gardien ne seront plus qu’une seule et même personne : le président du conseil départemental. Les attributions du conseil de famille seront certes conservées mais qu’en sera-t-il du caractère obligatoire de ses décisions, puisque le Conseil Départemental sera devenu juge et partie ?

  • Un point positif est toutefois à souligner ; cet article 14 prévoit une formation préalable pour les représentants des conseils de famille. Il s’agit d’une demande déjà ancienne qui a été prise en compte et les organisations présentes dans les conseils de famille comme EFA et les Udaf ont déjà développés des outils pour assurer cette formation et l’acculturation des membres de ces conseils (Guide du représentant dans les Conseils de famille, Guide établi avec la DGCS à l’attention des DDCSPP sur le fonctionnement des CFPE …)

 L’article 15 renforce les droits des pupilles de l’État en prévoyant, notamment, un droit d’information du pupille, par son tuteur, de toute décision prise à son égard. Cette disposition va dans le bon sens. Les organisations présentent lors de la table ronde s’interroge toutefois sur l’hyperprécision de l’article, qui prévoit que cette information doit être faite dans les 15 jours suivant la prise de décision là où l’article relatif à l’agrément renvoie à une disposition règlementaire pour une telle précision de délais.

 L’article 16 porte sur l’examen biannuel des enfants de moins de 3 ans au lieu de 2 ans. Si cette mesure est opportune, elle renvoie pour être effective dans tous les départements à la question des moyens mis en œuvre pour y parvenir. Il convient d’ailleurs de souligner que la loi de 2016 à créer les CESSEC mais la loi n’est pas encore appliquée dans tous les départements.

 L’article 17 concerne les enfants en tutelle départementale souvent qualifiés comme les « oubliés » de la protection de l’enfance. Si cet article part d’une bonne intention pour lever plus rapidement de ces enfants et faire qu’ils deviennent des pupilles de l’Etat, il n’innove en rien et ne permet pas d’améliorer le sort de ces enfants. Le législateur ne saisit pas l’occasion de revoir le régime de la tutelle départementale (dite tutelle vacante), qui concerne principalement aujourd’hui les mineurs étrangers isolés.

 L’article 17 bis assouplit les conditions concernant le partage entre les deux parents du congé d’adoption. La présence de cet article dans la présente proposition de loi interroge fortement. Sa place serait plutôt dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale.

En conclusion de l’audition, les trois organisations présentes sont intervenues pour préciser les sujets qu’elles auraient souhaités voir dans une proposition de loi réformant l’adoption :

  • Réforme du recours contre l’arrêté d’admission en qualité de pupille de l’Etat. Aujourd’hui, cela donne lieu à des conflits douloureux car il n’existe pas de délais opposables aux personnes admises à ce recours. Il conviendrait donc de sécuriser le projet de vie et le projet en vue d’adoption.
  • Débloquer dans le Code civil, l’interdiction de l’adoption d’enfants recueillis en kafala par un Français. L’Unaf ne s’est pas prononcée sur ce point.
  • Élargir les missions du CNAOP pour la recherche des origines en cas d’adoption à l’international. L’Unaf ne s’est pas prononcée sur le volet international ; cela fait partie des points sur lesquels il faudrait se prononcer dans le cadre du projet de gouvernance. Faire un guichet unique pour entrer dans la procédure permettant aussi une écoute de l’enfant. Centraliser et mettre sous format numérique les informations des OAA et les rendre disponibles à la mission de l’adoption internationale (MAI).

@ : cmenard unaf.fr

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