UNAF - Les dépenses d’aide sociale départementale en 2004 - Logement : un appel pour une politique à la hauteur de la crise - Conférence de la Famille 2006 - L’Allocation personnalisée d’autonomie : éléments d’un bilan - Vers une réforme de la protection de l’enfance - Les collectivités locales et la dette publique - En bref...

Le Délégué au CCAS n° 146-147

Les dépenses d’aide sociale départementale en 2004 - Logement : un appel pour une politique à la hauteur de la crise - Conférence de la Famille 2006 - L’Allocation personnalisée d’autonomie : éléments d’un bilan - Vers une réforme de la protection de l’enfance - Les collectivités locales et la dette publique - En bref...


31/03/2006

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Texte intégral du n° 146/147

Éditorial

Comme vous le constaterez en lisant ce numéro, la Conférence de la Famille 2006 a comme thématique les solidarités intergénérationnelles et les solidarités intrafamiliales. La portée de ces thèmes est importante et va bien au-delà de la prise en compte des effets du vieillissement de la population et du développement des problématiques liées à la dépendance des personnes âgées.

On observera, tout d’abord, que cette conférence de la famille abordera d’autres questions que celles liées à la présence d’enfants. La famille est un lieu où co-existent plusieurs générations et où se multiplient les échanges et les interactions entre grands-parents, enfants et petits enfants. D’autre part, le thème retenu cette année se situe au cœur de l’intimité familiale, de la vie privée ; les solidarités familiales sont affaires de famille. Dés lors, comment vont s’articuler les solidarités familiales avec les solidarités collectives ? N’y a-t-il pas un risque de substitution des premières par les secondes ?

Un premier élément de réponse est présenté dans ce numéro. Une analyse des incidences de l’Allocation pour l’autonomie (APA) sur les solidarités familiales montre que ces dernières ont été peu impactées par le développement des aides professionnelles à domicile ; on ne constate nullement un quelconque désengagement de l’aide familiale, celle-ci restant bien plus importante que l’aide professionnelle.

C’est au niveau qualitatif que des évolutions peuvent toutefois être relevées. L’intervention d’une aide professionnelle a permis le transfert à celle-ci d’une activité antérieurement assurée par la famille, permettant à cette dernière, soit de trouver un répit, soit de s’investir dans d’autres interventions auprès de la personne dépendante.
Laisser le choix aux familles, soutenir les aidants familiaux, pallier les défaillances de la solidarité familiale, tels pourraient être les mots d’ordre d’une politique de soutien aux solidarités familiales.


Les dépenses d’aide sociale départementale en 2004

Depuis les lois de décentralisation de 1984, le périmètre d’intervention des départements en matière d’aide sociale a connu plusieurs modifications. Ils ont notamment pris en charge l’insertion des allocataires du RMI (1988). Au 1er janvier 2002, les Conseils généraux ont mis en œuvre l’Allocation personnalisée d’autonomie (APA) qui s’est substituée aux prestations antérieurement attribuées aux personnes âgées dépendantes (prestation spécifique dépendance et allocation compensatrice tierce personne). Enfin, depuis le 1er janvier 2004, les départements se sont vus confier la responsabilité d’attribuer et de financer le RMI. A l’inverse, certaines charges antérieurement supportées par l’aide sociale départementale ont été transférées. C’est le cas de l’aide médicale qui a été remplacée par la Couverture maladie universelle (CMU), dorénavant supportée par l’État.

Les dépenses d’aide sociale représentent un poids important au sein des budgets départementaux. Avec 23,1 milliards d’euros en 2004, elles constituent environ 60 % des dépenses de fonctionnement. Une fois pris en compte les recouvrements et les récupérations, les dépenses nettes d’aide sociale départementale s’élèvent pour l’ensemble de la France (DOM compris) à 21,3 milliards d’euros. Du fait de la prise en charge de la prestation du RMI, les dépenses nettes d’aide sociale départementale progressent de 38 % (France métropolitaine ; euros constants) par rapport à 2003.

Les dépenses d’aide sociale départementale se répartissent en cinq grands groupes :

  • l’aide sociale aux personnes âgées ;
  • l’aide sociale aux personnes handicapées ;
  • l’aide sociale à l’enfance ;
  • le RMI et les dépenses d’insertion qui lui sont liées ;
  • autres dépenses (services communs et autres interventions sociales).

Des dépenses en progression

Les quatre premiers groupes représentent 92 % des dépenses d’aide sociale, soit 20 milliards d’euros. Ces dépenses ont augmenté en euros constants de 77 % entre 2000 et 2004. Elles ont fortement crû en 2002 et 2003 du fait de la mise en place de l’APA. En 2004, le transfert aux départements du paiement de la prestation du RMI a conduit à une nouvelle progression des dépenses.
En matière d’aide sociale, les départements peuvent engager, pour certaines prestations, des recours en récupération auprès de bénéficiaires des aides ou de leurs héritiers. A ces récupérations s’ajoutent des recouvrements sur d’autres collectivités territoriales, des remboursements de participations et de prestations, des mandats annulés, etc....En 2004, les conseils généraux de France métropolitaine ont ainsi récupéré 1,7 milliard d’euros. Ce montant est en hausse de 13 % (euros constants) par rapport à 2003. Si l’on déduit encore de ces dépenses la part qui est financée par l’État, soit par le biais du FFAPA [1] , soit par l’entremise de la partie de la Taxe d’imposition sur les produits pétroliers (TIPP) qui est affectée au financement du RMI, ces dépenses nettes ont progressé de 8 % entre 2003 et 2004.

Le RMI devient le premier poste de dépenses de l’aide sociale départementale

Avec la décentralisation du RMI aux départements, la structure des dépenses d’aide sociale départementale a été une nouvelle fois modifiée. Le RMI représente désormais près de 30 % du total des quatre grandes catégories d’aide sociale. Viennent ensuite l’aide sociale à l’enfance (27 %), l’aide sociale aux personnes âgées (25,2 %) et l’aide sociale aux personnes handicapées (18,2 %).

En France métropolitaine, les dépenses des départements liées au RMI se sont élevées à 5,4 milliards d’euros : 4, 7 milliards d’euros pour les prestations, 741 millions d’euros pour les charges d’insertion (15 % du montant des prestations RMI versées). En ce qui concerne les dépenses d’insertion liées au RMI, alors que celles-ci ont progressé de 1,8 % par an sur la période 2000-2004, on notera, qu’en 2004, elles ont connu un repli (- 3 %) quand, dans le même temps, le nombre d’allocataires du RMI continuait de croître (+ 7 %). Il est encore trop pour dire si cette baisse des dépenses d’insertion est conjoncturelle et limitée au contexte particulier de la mise en place de la décentralisation du RMI ou si elle annonce une tendance de fond [2].
L’aide sociale à l’enfance (ASE)
En 2004, les dépenses des départements au titre de l’ASE s’établissent à 5 milliards d’euros. Ces dépenses diminuent en euros constants de 1 % par rapport à 2003, alors que le nombre moyen de bénéficiaires s’est légèrement accru. Le recul manque pour affirmer si cette faible diminution, la première à intervenir depuis 2000, est ou non significative.
La structure des dépenses d’ASE reste stable. Les dépenses concernant les placements en établissement demeurent les plus importantes (49,1 %) suivies de celles afférentes aux placements d’enfants en famille d’accueil (24 %). Les allocations mensuelles, secours, bourses et autres aides financières représentent 5 % ; les actions éducatives, à domicile et en milieu ouvert (6,4 %), et les mesures de prévention spécialisée 4,2 %. Les dépenses restantes correspondent aux autres frais de placement, à des participations, subventions ou autres dépenses des départements pour des actions en faveur de l’enfance.

L’aide sociale aux personnes âgées
Ces dépenses (charges nettes) s’élèvent à 4,6 milliards d’euros, en augmentation de 6 % en euros constants par rapport à 2003. Outre la prise en charge de la dépendance et de l’APA, les départements financent les dépenses d’hébergement des personnes âgées, l’aide ménagère à domicile, ainsi que divers services.

- L’accueil en établissement ;
53 % des dépenses d’aide sociale aux personnes âgées sont consacrées à celles vivant en établissement ou, marginalement, auprès de familles d’accueil. Cette part, qui était depuis plusieurs années en diminution constante au profit du développement de l’aide à domicile, est restée stable en 2004. Cela n’empêche pas toutefois le montant des dépenses liées à l’accueil des personnes âgées d’augmenter de 5 % en euros constants. Parmi ces dépenses, l’APA versée en établissement en représente 40 %.

- L’aide à domicile ;
Les départements ont consacré 2,5 milliards d’euros en 2004 à l’aide à domicile. L’essentiel de ces dépenses concerne l’APA à domicile, les autres dépenses d’aide à domicile (aide ménagère, portage de repas, ...) diminuant (- 6 %).

  • Les dépenses liées à la dépendance ;
    Au total, en établissement et à domicile, les dépenses consacrées à la prise en charge de la dépendance ont progressé plus faiblement en 2004 (+ 5 %) alors qu’elles avaient quadruplé entre 2001 et 2003. Cette moindre augmentation traduit la fin de la monté en charge de l’APA. En effet, cette prestation représente la quasi-totalité (3,6 milliards d’euros sur 3,7 milliards d’euros) des dépenses de l’aide sociale départementale consacrée à la dépendance.

L’aide sociale aux personnes handicapées

Bien que la part relative des dépenses d’aide sociale aux personnes handicapées ait diminué dans l’ensemble des dépenses d’aide sociale départementale, ce poste connaît une hausse de 8 % (euros constants) entre 2003 et 2004, dépassant pour cette dernière année 3,3 milliards d’euros. Cette progression traduit pour l’essentiel l’augmentation des dépenses d’accueil qui constituent le poste le plus important des dépenses consacrées aux personnes handicapées. Cette évolution s’inscrit dans un engagement à long terme des conseils généraux pour développer l’accueil des personnes handicapées ou chez des particuliers. Leur effort dans ce domaine s’est accru, en euros constants, de 25 % depuis 2000, soit une progression annuelle moyenne de + 5,6 %.
Concernant l’aide à domicile, les dépenses d’allocation compensatrice tierce personne (ACTP) ont faiblement progressé (1 %) en 2004. Elles augmentent toutefois constamment depuis 2000.

Des évolutions différenciées selon les départements

L’évolution des dépenses d’aide sociale est très variable selon les départements. Trois groupes de départements peuvent être distingués (évolution les plus faibles, évolutions médianes, évolutions les plus élevées).
Alors que la progression des dépenses d’aide sociale des départements métropolitains a été de 38 % en 2004, un quart des départements a connu cette même année une progression de ses dépenses nettes inférieure à 25 %, tandis que pour un autre quart, celle-ci a été supérieure à 42 %. Les départements ayant connu les évolutions les plus faibles sont l’Ain, l’Aveyron, les Deux-Sèvres, l’Eure-et-Loir, le Jura, la Mayenne. Les départements dont les dépenses ont au contraire le plus fortement augmenté sont les Alpes-de-Haute-Provence, les Bouches-du-Rhône, la Haute-Garonne, l’Hérault, la Meurthe-et-Moselle, la Seine-Saint-Denis et le Territoire de Belfort. Ces résultats illustrent certes des différences de politiques menées par les départements mais aussi des aléas de gestion ou des rythmes différents de montée en charge de nouveaux dispositifs (APA).

Les évolutions observées ne sont pas non plus uniformes selon les départements pour les quatre grandes catégories d’aide sociale. Ainsi, dans le cadre du RMI, les dépenses consacrées à l’insertion des allocataires ont fortement diminué en 2004 (- 3 %), mais de façon plus ou moins importante selon les départements. La moitié de ceux-ci a eu des dépenses d’insertion inférieures à celles de l’année précédente, mais un quart des départements a, au contraire, connu une augmentation supérieure à 10 % de ses dépenses d’insertion. Il en est de même pour les dépenses d’aide sociale aux personnes âgées où la moitié des départements a une évolution inférieure à la moyenne nationale (6 %) et où un dixième d’entre eux enregistre à l’inverse une augmentation des dépenses à ce titre de 20 %. Le constat est également similaire pour l’aide sociale aux personnes handicapées pour laquelle près de la moitié des départements a une augmentation de ce type de dépenses supérieure à la moyenne nationale (8 %) et pour un dixième des départements on constate une évolution supérieure à 20 %. Quant à l’ASE, près de la moitié des départements a des dépenses inférieures à celles de 2003 tandis qu’un quart des départements comptabilise une croissance des dépenses supérieure à 6 %.


Logement : un appel pour une politique à la hauteur de la crise

Le collectif Alerte, qui regroupe quarante-et-une associations nationales de lutte contre la pauvreté et l’exclusion et auquel participe l’UNAF, des syndicats (CGT, CFDT, CFTC, CGC), des associations de locataires (AFOC, CGL, CLCV, CNL, CSF), le mouvement HLM (USH) ont lancé un appel, le 7 décembre dernier, pour une relance de la politique du logement.

Les signataires de l’appel font le constat d’une « crise du logement économiquement accessible ».Il manque environ 900 000 logements pour répondre aux besoins. D’autre part, il existe entre 400 000 et 600 000 logements insalubres présentant des risques sanitaires pour un million d’occupants. Si l’on constate une forte relance de la construction, les trois-quarts de cette production concernent le quart supérieur des ménages ayant les revenus les plus élevés.
Aujourd’hui, 87 % des français considèrent que le loyer est trop cher. De fait, le logement est le premier poste de dépense dans le budget des ménages. Dans le secteur privé, les locataires connaissent une augmentation des loyers de 12 à 14 % à chaque relocation. Or, chaque année, un ménage sur cinq change de logement. Cette situation renforce les inégalités d’accès à un logement pour plus de six millions de ménages fragilisés par la dérégulation des marchés et l’insuffisante solvabilité des familles pour se loger.
Les organisations signataires demandent de faire de la politique du logement une « véritable priorité gouvernementale ». Elles proposent une série de mesures réparties sur cinq axes.

- Préserver le système des aides au logement et renforcer leur efficacité sociale ;
Constatant que ces aides ont pris un retard considérable par rapport à l’évolution des loyers, les signataires demandent une indexation des aides au logement sur l’indice servant à la revalorisation des loyers. Ils demandent également la suppression de mesures d’économie tel que le seuil (24 €) de non-versement des aides, ainsi que l’augmentation du forfait des charges pris en compte pour le calcul des aides au logement.

- Garantir la production d’une offre de logements décents avec des loyers accessibles à tous ;
Parmi les mesures demandées, figurent la définition d’un « conventionnement solidaire » dans le parc privé avec des contreparties sociales pour l’accès et le maintien dans le logement en fin de conventionnement, la fixation d’un quota de logements très sociaux dans tout programme de construction d’habitat collectif. Il est également demandé l’application de la loi SRU par les communes qui disposent de moins de 20 % de logements sociaux, ainsi que le respect des engagements budgétaires pour accroître l’offre de logements sociaux accessibles pour les plus modestes.

- Renforcer la lutte contre l’habitat indigne ;
Il est notamment demandé de doubler les objectifs d’éradication des logements indignes (passer de 20 000 à 40 000 logements) et de contrôler systématiquement la conformité des logements avant le versement en tiers payant des aides au logement et l’engagement de plan d’amélioration de l’habitat. Il est, d’autre part, souhaité le développement du nombre de services communaux d’hygiène et de santé.

- Mettre en place une garantie des risques locatifs ;
Les signataires demandent que les réflexions du Conseil national de l’habitat sur ce sujet soient concrétisées.

- Garantir un droit au logement opposable ;
Pour les organisations signataires, l’État doit rester le garant du droit au logement. Il s’agit, à terme, d’arriver à ce que les collectivités responsables soient tenues à une obligation de résultat : celle de loger. Pour cela, il convient d’inscrire cette obligation dans la loi et de mettre en place des voies de recours pour la faire respecter.


Conférence de la Famille 2006

La Conférence de la Famille 2006, consacrée aux « Solidarités entre générations, au sein et en faveur des familles  », a été lancée le 26 janvier dernier par la mise en place de deux groupes de travail préparatoires à cette conférence.

Le thème de réflexion du premier groupe de travail traitera de « la famille, espace de solidarité entre les générations » : Ce groupe devra identifier les différentes formes de solidarités intrafamiliales, les obstacles à leur mise en œuvre, l’articulation entre les aidants bénévoles intrafamiliaux et les professionnels, les réponses à apporter aux événements particuliers (naissances multiples, veuvage, accidents...).

Le deuxième groupe de travail devra réfléchir à comment « favoriser les solidarités entre générations au sein de notre société » : Ce groupe devra plus particulièrement s’attacher à identifier les actions et pratiques innovantes favorisant les solidarités intergénérationnelles qu’elles soient mises en œuvre par des associations, des institutions ou des entreprises et proposer des mesures de nature à encourager ce type d’initiatives.

Immigration : l’UNAF condamne les dispositions restreignant le droit de vivre en famille.

Dans un communiqué de presse du 10 février 2006, l’UNAF s’inquiète de certaines dispositions d’un projet de loi sur l’immigration qui visent « à éliminer encore plus de familles, du bénéfice du regroupement familial  ». Selon l’UNAF, « le système va donc fabriquer de plus en plus de clandestins, avec des enfants qui subiront une situation qu’ils n’auront pas choisie, avec des moyens d’existence encore plus précaires, puisque les différents droits à des allocations seront encore plus encadrés ». Si ces dispositions étaient votées, il faudra s’attendre à plus de difficultés et de tensions dans la société car cette loi créera des sans-papiers non expulsables « car protégés par les conventions internationales, à partir du moment où ils ont des enfants mineurs ».
Lire le communiqué sur le site de l’UNAF : www.unaf.fr


L’Allocation personnalisée d’autonomie : éléments d’un bilan

La publication récente de plusieurs études de la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) [3] du Ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement et du Ministère de la santé et des solidarités permet de faire le point sur l’Allocation personnalisée d’autonomie (APA), ses bénéficiaires, ses effets sur les aidants familiaux et sur les services d’aide à domicile.

L’APA est entrée en vigueur le 1er janvier 2002 et s’adresse aux personnes âgées de soixante ans ou plus ayant un niveau de dépendance [4] compris entre le GIR 1 et le GIR 4 inclus. L’ouverture du droit à l’allocation n’est pas soumise à condition de ressources mais une participation financière, ou ticket modérateur, est laissée à la charge des bénéficiaires en fonction de leurs revenus.

Les bénéficiaires

Au 30 septembre 2005, on dénombrait 911 000 bénéficiaires de l’APA, soit une progression de l’ordre de 7 % sur un an. Le nombre de bénéficiaires de l’APA croît à un rythme plus rapide que celui de l’ensemble de la population française âgée de soixante-quinze ans et plus. On peut en déduire que la montée en charge de l’APA n’est pas encore totalement achevée.
Parmi les bénéficiaires, six sur dix résident chez eux et leur nombre progresse plus rapidement (+ 9 %) que celui des personnes qui résident en établissement ( + 4 %). Les taux d’acceptation des premières demandes et de sortie du dispositif (décès dans les trois-quarts des cas) restent stables. Les personnes modérément dépendantes représentent 56 % des bénéficiaires à domicile et 26 % en établissement. Au total, les GIR 1 et 2, c’est-à-dire ceux regroupant les niveaux de dépendance les plus élevés, représentent 37 % des bénéficiaires de l’APA, le GIR 4 43 %. Cette répartition par GIR apparaît stable en établissement alors que la part des GIR 4 continue à augmenter légèrement à domicile.

Au 30 septembre, 2005 le montant moyen de l’allocation était de :

  • 913 € pour le GIR 1 ;
  • 737 € pour le GIR 2 ;
  • 550 € pour le GIR 3 :
  • 342 € pour le GIR4.
    Le montant de l’allocation est stable pour les GIR 3 et 4, mais en hausse pour les GIR 1 et 2.

L’APA et les services d’aide à domicile

Une étude monographique menée sur quatre départements permet de mieux appréhender l’impact de l’APA sur les services d’aide à domicile. Indéniablement, la demande d’aide induite par l’APA constitue un facteur important de développement pour les services d’aide à domicile. Cette croissance s’est surtout concentrée sur l’activité prestataire des organismes (CCAS, associations).

En ce qui concerne les associations, on note une tendance à la professionnalisation des activités, le rôle des bénévoles se cantonnant désormais plutôt à la définition de grandes orientations au sein de conseils d’administration qu’à la gestion et aux interventions qui relèvent, dans les deux cas, d’une compétence professionnelle. Toutefois, le rôle des bénévoles reste important dans la détection précoce des situations de dépendance et dans les échanges relationnels avec les bénéficiaires et leurs familles.
Au niveau de l’organisation, on note des stratégies diversifiées qui vont d’une démarche visant à préserver l’autonomie de la structure à une démarche de fonctionnement en réseau pouvant aller jusqu’à une dynamique d’intégration, par exemple par la mise en place d’une gestion commune ou d’un niveau décisionnel unique. Par ailleurs, des initiatives départementales se font jour afin de favoriser un regroupement des structures. Plusieurs leviers sont mobilisés à cet effet par le conseil général comme l’attribution des dotations au titre de l’amélioration de la qualité, la structuration des petites associations étant l’un des axes retenus pour bénéficier du fonds de modernisation de l’aide à domicile (FMAD). Un autre levier consiste à mettre en place des plates-formes de services ou de gestion.
Des éclairages sont apportés sur les modes de régulation entre associations. Cette régulation peut s’effectuer par une sectorisation géographique, par une spécialisation par publics ou tout simplement par le marché avec la mise en concurrence directe des organismes d’aide à domicile.
Enfin, des initiatives sont prises pour répondre aux problèmes de recrutement. On observe que si la mensualisation se développe, les statuts de l’emploi restent divers. Les besoins de formation apparaissent de plus en plus importants, à la fois pour étayer les savoirs-faire et favoriser l’accès à un titre professionnel.

Les effets de l’APA sur l’aide dispensée aux personnes âgées

Au moment de la mise en place de l’APA, une des grandes interrogations était de savoir comment allaient s’articuler les aides professionnelles avec celles fournies par la famille et les proches. Une étude menée sur un échantillon de 2 614 bénéficiaires de l’APA a permis de comprendre un peu mieux les interactions entre l’aide familiale et l’aide professionnelle.
L’enquête confirme que l’aide de l’entourage reste bien ancrée et qu’elle est de forte ampleur. Trois bénéficiaires sur quatre sont aidés par au moins une personne de leur entourage, soit sous la forme d’une aide mixte (entourage et professionnels) dans 68 % des cas, soit à titre exclusif (7 %). A l’inverse, dans 25 % des situations l’aide est uniquement apportée par des professionnels.

Parmi les bénéficiaires aidés par au moins un proche, 71 % le sont par un seul aidant (enfant dans un cas sur deux, conjoint dans un cas sur quatre, principalement des femmes) et 20 % le sont par deux aidants (deux enfants dans six cas sur dix ou un enfant et un bel-enfant).
Quel que soit le mode de vie (isolé, cohabitation) et le degré de dépendance, l’aide familiale ou informelle est, dans pratiquement la totalité des cas de figure, beaucoup plus importante que l’aide apportée par les professionnels. Apprécié en volume d’heures, en cas d’aide exclusive de l’entourage et d’aide exclusive de professionnels, le nombre moyen d’heures d’aide selon le degré de dépendance est respectivement de 5h10 et de 1h50. En cas d’aide mixte, la différence en volume d’heures est tout aussi marquée : respectivement 4h10 et 1h40.
Quant aux formes d’aide, il apparaît que l’entourage intervient de manière plus diffuse que les professionnels. Les principales aides apportées par la famille et l’entourage concernent les courses, la gestion du budget et les démarches administratives, la surveillance et la présence, la préparation des repas. Les aides prodiguées par les professionnels sont polarisées autour du noyau dur de tâches comme le ménage et la vaisselle, la toilette et l’habillage. Au total, on constate une complémentarité entre les modes d’intervention de l’entourage et ceux des professionnels.

On pouvait craindre avec l’APA, et les plans d’aide qui lui sont associés, une substitution de l’aide familiale par l’aide des professionnels. Ce n’est pas le cas et l’on constate que l’APA produit une plus grande mixité de l’aide mais pas de retrait des aidants familiaux. D’autre part, on relève que l’APA contribue à une plus grande stabilité dans le contenu de l’aide. En effet, pour 83 % des bénéficiaires, la mise en place de l’APA n’a pas modifié les interventions des proches. Pour les 17 % restant, le contenu de l’aide a évolué. L’aide de l’entourage s’est accrue pour la moitié d’entre eux ; elle s’est restreinte pour un quart et pour un dernier quart, elle s’est transformée, les proches ayant substitué certaines tâches à d’autres qui ont disparues. La principale activité qui tend à être déléguée aux professionnels concerne l’accomplissement de tâches domestiques. L’APA a, en outre, permis de renforcer l’investissement des professionnels autour d’activités comme la toilette et l’habillage.


Vers une réforme de la protection de l’enfance

Un projet de loi sur la protection de l’enfance sera présenté au mois de mars 2006 pour être voté à la fin de l’année.

Les principaux axes de cette loi sont déjà connus. Pour le Gouvernement, il ne s’agira ni d’un simple toilettage des textes, ni d’une réforme radicale mais plutôt d’une amélioration de la lisibilité et de la cohérence du dispositif.

Cela passera notamment par une clarification du rôle des acteurs. Le département se verra ainsi confirmé dans sa responsabilité de « clé de voûte » de la protection de l’enfance.

Par ailleurs, un partage des informations sera mis en place en développant la notion de « secret professionnel partagé ». Il sera, en outre, proposé d’améliorer, en les simplifiant, les procédures de signalement.

De même, il conviendra d’homogénéiser les pratiques, notamment en diffusant des référentiels.

Enfin, au niveau de l’offre, il sera recherché un élargissement de l’éventail des réponses afin de dépasser l’alternative maintien à domicile ou placement.

Plus fondamentalement, il sera proposé de poser un principe de subsidiarité des interventions de la justice par rapport à celles de l’aide sociale à l’enfance. Il s’agit ici d’affirmer la primauté d’une démarche basée sur l’adhésion des parents sur la voie contraignante des décisions de justice.

Dans la même idée, les actions de prévention seront privilégiées en associant l’ensemble des acteurs intervenant dans le domaine de l’enfance : PMI, école, assistantes maternelles, crèches, intervenants professionnels ou bénévoles, ...


Les collectivités locales et la dette publique

Le 15 décembre dernier, a été présenté le rapport de la Commission chargée d’examiner les conditions dans lesquelles s’est constituée la dette publique (État, collectivités locales, sécurité sociale). Cette commission avait également mission de définir les actions propres à assurer le redressement des finances publiques, ainsi que de proposer des mesures de nature à dégager des marges de manœuvre nouvelles.

Présidée par M. Pébereau, Président de BNP-Paribas, cette commission, qui comprenait plusieurs personnalités du monde économique, a rédigé un rapport dont la tonalité tranche avec celle, plus chantournée, d’autres rapports officiels.
Le constat effectué par la commission est sévère et désespérant pour le contribuable. Depuis 1980, la dette financière des administrations publiques a été multipliée par cinq et dépasse 1 100 milliards d’euros fin 2005. Si l’on tient compte d’autres engagements de l’État (retraites des fonctionnaires), c’est 400 milliards d’euros supplémentaires qu’il faut prendre en compte.

Au niveau européen, la France se distingue négativement en étant le pays « dont le ratio de dette publique s’est le plus accru ces dix dernières années ».
Pour la commission, « le recours à l’endettement a été le choix de la facilité : il a permis de compenser une gestion insuffisamment rigoureuse des dépenses publiques ». Plus fondamentalement, c’est « notre préférence pour la dépense publique qui [est] à l’origine de notre situation financière actuelle ».

Après avoir démontré qu’il n’existe aucune autre alternative que la remise en ordre des finances publiques, la commission formule vingt propositions destinées à maîtriser les dépenses et à mieux les orienter. L’objectif est de parvenir à un équilibre des finances publiques en cinq ans. Pour ce faire, trois principes doivent être appliqués.

Il faut tout d’abord que l’effort de réduction des dépenses publiques soit partagé. Ainsi, l’État devrait revenir à l’équilibre, « au plus tard en cinq ans », en stabilisant ses dépenses en euros constants, ce qui représente une économie annuelle de 2 % des dépenses, soit 25 milliards d’euros en tout sur cinq ans. De même, les régimes sociaux devraient également revenir à l’équilibre sur la même période. A cet égard, le respect de l’objectif de retour à l’équilibre de l’assurance maladie en 2009, inscrit dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, est « absolument impératif ». En ce qui concerne les collectivités locales, les dotations que leur verse l’État devraient être, elles-aussi, stabilisées en euros constants. En contrepartie, l’État devrait renforcer leur responsabilité financière en ne leur imposant plus unilatéralement des dépenses et en augmentant progressivement la part de leurs ressources propres.

Le deuxième principe est le maintien du niveau global des prélèvements obligatoires pendant la période de retour à l’équilibre. En clair, la politique de baisse des impôts n’est plus de saison si elle n’est pas compensée par une hausse à due concurrence d’autres prélèvements obligatoires. Cela suppose également que les recettes liées à la cession d’actifs non stratégiques ou à une accélération anticipée de la croissance soient désormais intégralement consacrées au désendettement.

Enfin, le troisième principe réside dans le réexamen intégral de l’efficacité des dépenses. La réorganisation de l’appareil administratif est ici un élément essentiel de cette démarche. Ainsi, au niveau local, la commission constate un empilement de structures : 36 782 communes, 18 504 groupements intercommunaux, 344 pays, 100 départements et 25 régions.

Le rapport de la commission consacre de minces développements aux collectivités locales. Celles-ci sont, en effet, peu endettées sans doute parce qu’elles ne peuvent s’endetter que pour investir et non, comme l’État, pour financer leurs dépenses de fonctionnement. D’autre part, la commission a constaté l’impossibilité de disposer « d’informations globales qui permettraient de porter un jugement général sur l’efficacité de leur gestion ». La commission s’inquiète cependant de la rapidité de la croissance de leurs dépenses. La commission cite l’exemple du développement de l’intercommunalité qui peut être facteur de surcoûts, alors qu’elle a vocation, au contraire, à améliorer l’efficacité des dépenses. Ainsi, les charges de personnel des structures intercommunales sont passées de 1,35 milliards d’euros en 2000 à 2,63 milliards d’euros en 2003, soit une augmentation de 30 % par an. Or, dans le même temps, les charges de personnel des communes ont également fortement progressé (11,4 %), alors même que les communes ont transféré une partie de leurs compétences aux structures intercommunales, sans en acquérir de nouvelles.

A court terme, la stabilisation en euros constants des dotations versées par l’État aux collectivités territoriales représenterait, au bout de quatre ans, un effort d’un peu plus de six milliards d’euros, soit 3,5 % de leurs recettes. Si les collectivités territoriales choisissaient de faire porter cet effort uniquement sur leurs dépenses de fonctionnement, cela représenterait un gain de productivité annuel de 1,9 %.
A moyen terme, la commission propose de réformer les relations financières entre l’État et les collectivités territoriales.

Au niveau des ressources, la commission suggère d’augmenter progressivement la part des ressources propres en attribuant à terme à chaque collectivité un ou plusieurs prélèvements qui lui seraient propres. Un dispositif de péréquation devrait être mis en place afin de remédier aux écarts de richesses et de potentiel fiscal entre collectivités et de dynamisme des assiettes entre types d’impôts. Un mécanisme incitant à la fusion des plus petites communes, voire de certains départements, devrait également être prévu.

En ce qui concerne le volet dépenses, la commission estime qu’il est indispensable que les collectivités territoriales aient une plus grande maîtrise de leur masse salariale. Elles doivent devenir un acteur à part entière de la négociation salariale.
Cette plus grande responsabilité des collectivités territoriales aurait le grand avantage de permettre aux citoyens d’évaluer la qualité de la gestion de leurs collectivités, en rapprochant la qualité des dépenses du niveau de la fiscalité locale. Le contrôle démocratique des citoyens sur l’action de leurs élus en serait grandement facilité. Cette clarification devrait également être conduite en matière de répartition des compétences où l’on constate actuellement un chevauchement des responsabilités entre plusieurs niveaux de collectivités.


En bref....

500 millions d’euros pour la rénovation des maisons de retraite en 2006
Un plan de rénovation des maisons de retraite et des centres médico-sociaux accueillant les handicapés est doté de 500 millions d’euros pour 2006. Ce plan permettra la rénovation de 100 000 places à raison de 350 millions d’euros pour les maisons de retraite et de 150 millions d’euros pour les centres médico-sociaux. La priorité sera donnée aux bâtiments les plus anciens. Beaucoup de foyers-logement sont concernés par ce plan. Selon certaines estimations, la seule mise aux mornes de la sécurité incendie représenterait un investissement de l’ordre du milliard d’euros. Ce geste de l’État, via la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), devra être relayé par d’autres financements (collectivités locales, départements, assurance maladie). La difficulté est, en effet, que la nécessaire rénovation ne se traduise pas par une augmentation des prix de journée.

Retour à l’emploi de titulaires de minima sociaux

Afin de faciliter le retour à l’emploi de certains titulaires de minima sociaux (RMI, API, ASS), un projet de loi réforme et simplifie les procédures d’intéressement en vigueur. Ainsi, tout bénéficiaire du RMI, de l’ASS ou de l’API qui prendra ou reprendra un emploi d’une durée de plus de 78 heures par mois percevra pendant les trois premiers mois son allocation et son salaire, puis, pendant les neuf mois suivants, une prime mensuelle de 150 euros (avec une bonification de 75 euros par mois pour les familles). Par ailleurs, il bénéficiera d’une prime forfaitaire de 1 000 euros au 4e mois suivant l’embauche. Enfin, la prime pour l’emploi sera versée mensuellement (pour un montant moyen de 66 euros). Tout allocataire qui reprendra un emploi d’une durée mensuelle inférieure à 78 heures bénéficiera d’un intéressement proportionnel à son temps de travail.

Aide à l’acquisition d’une complémentaire santé : des débuts encourageants

Le nouveau dispositif d’aide à l’acquisition d’une complémentaire santé destiné aux personnes dont les ressources dépassent de moins de 15 % le plafond d’octroi de la CMU complémentaire semble avoir trouvé ses marques. Selon le Fonds CMU, on peut évaluer à un peu moins de 160 000 personnes le nombre de bénéficiaires qui auront utilisé leur attestation au 30 novembre 2005.
Après quelques mois d’existence, ce nouveau dispositif semble donc faire beaucoup mieux que les mesures précédentes qui avaient plafonné, après trois ans d’existence, à moins de 60 000 bénéficiaires. La revalorisation des montants de cette aide au 1er janvier 2006 (cf. Délégué n° 145) ne pourra qu’améliorer encore ces résultats.

Transports régionaux : une initiative du Conseil Régional de Lorraine
Les frais de transport sont un obstacle à la mobilité des personnes à la recherche d’emploi, en formation ou en insertion professionnelle. Face à ce problème, le Conseil Régional de Lorraine a mis en place une tarification adaptée aux personnes à faibles ressources (demandeurs d’emploi au chômage de longue durée et/ou âgés de moins de 25 ans et/ou indemnisés en dessous du SMIC et/ou ayant épuisés leurs droits, jeunes en insertion, stagiaires de la formation professionnelle rémunérés en dessous du SMIC, bénéficiaires de contrats aidés, bénéficiaires du RMI, de l’AAH, de l’API, bénéficiaires de la CMU, bénéficiaires du minimum vieillesse). Pour ces personnes, cette tarification peut représenter jusqu’à 75 % de réduction en moyenne par rapport au plein tarif.
On soulignera que ces dispositions s’inscrivent dans une démarche générale visant à inciter les Lorrains à utiliser les transports ferroviaires régionaux (TER). A cet effet, le Conseil Régional a voté un budget de 197,24 millions d’euros afin de moderniser le matériel roulant, d’augmenter les dessertes, d’aménager les infrastructures ferroviaires, de rénover les gares et d’agrandir les parkings.

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Délégué au CCAS n° 146/147
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[1Le Fonds de financement de l’APA (FFAPA) était principalement alimenté par 0,1 point du produit de la CSG et par une contribution des régimes obligatoires d’assurance vieillesse. Depuis juillet 2004, ce Fonds est intégré à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

[2Jusqu’en 2004, les départements étaient tenus d’attribuer à des actions d’insertion 17 % des sommes versées l’année précédente par l’État au titre de l’allocation du RMI. A l’origine, cette quote-part était fixée à 20 %.

[3Publications disponibles sur le site de la DREES : http://www.sante.gouv.fr/htm/publication/index.htm

[4La situation de dépendance est évaluée à partir d’une grille AGGIR ; elle est ensuite classée dans l’un des six groupes iso-ressources (GIR), le GIR 1 étant le niveau de dépendance le plus élevé.

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