UNAF - Allocution de Elisabeth Guigou

Allocution

Allocution de Elisabeth Guigou

16/12/1999

Allocution du 16 décembre 1999
- Assises de la tutelle

Ces Assises sont particulièrement
importantes car elles se situent au cœur même des travaux
engagés par le Gouvernement depuis l’année dernière
sur ce sujet avec, dans un premier temps, le rapport des trois
inspections, et depuis le mois de juin dernier, le groupe de travail
interministériel présidé par Jean Favard,
Conseiller à la Cour de Cassation.

Ce dernier a commencé une large
concertation avec l’ensemble des acteurs et vient de rendre son
rapport d’étape.

Les débats de ces trois journées
sur les enjeux actuels du dispositif de protection des majeurs
et son avenir seront précieux aux propositions de réforme
qui seront faites par le groupe interministériel dans son
rapport final.

Les travaux déjà accomplis
ont ouvert des pistes importantes, au-delà d’accords ou
de désaccords, sur certaines propositions.

Je situerai mes réflexions à
l’ouverture de ces débats sur un axe essentiel : celui
du droit des incapables majeurs.

Le régime de protection juridique
des majeurs, nous le savons, n’a pas toujours eu comme finalité
la protection de la personne elle-même et par voie de conséquence
la protection de ses droits fondamentaux. Un retour sur l’Histoire
permet de l’illustrer.

Mais des évolutions sociales et
économiques émerge un besoin de protection qui tend
à placer la personne au cœur des préoccupations
des acteurs de notre régime de protection. Ce qui pose
la question de la pertinence du droit en vigueur et des réformes
ou des adaptations nécessaires.

Toutes les personnes sont également
aptes à être titulaires de droits et à être
tenues à des obligations, mais certaines, atteintes de
maladie, d’infirmité ou de sénilité, sont
dans l’impossibilité physique ou mentale de prendre des
décisions, autonomes et réfléchies, conformes
à leur intérêt.

Dès lors, l’institution d’un régime
de protection juridique visant à déclarer ces personnes
incapables et instaurant des incapacités permet d’éviter
qu’elles ne laissent leurs droits à l’abandon et ne mettent
leur situation personnelle en danger.

Se trouvent ainsi confrontées la
nécessaire protection de la personne et celle de ses droits
fondamentaux - liberté individuelle, liberté d’aller
et venir, respect de la vie privée... La privation d’exercice
des prérogatives ou de droits d’une personne ne doit pas
pour autant être moins respectueuse de la liberté
individuelle. Elle doit s’inscrire dans le respect des droits
fondamentaux de la personne.

 

 

Le droit des incapables majeurs n’ayant pas toujours eu comme finalité la protection de la personne, ses droits fondamentaux ont pu être maltraités

L’évolution sémantique (du
" fou " à " l’interdit légal "
puis au " majeur protégé ")
reflète l’évolution de la conception du droit des
incapables.

La défense de l’ordre social a longtemps justifié la restriction de la liberté du majeur protégé.

Avant le Code civil napoléonien,
la condition civile de l’incapable faisait de lui un aliéné
rejeté de la société. On déniait à
l’incapable la qualité d’être humain à part
entière.On aurait pu s’attendre, avec les idéaux
de 1789 et l’émergence des droits de I’homme au XIXème
siècle, à ce que prospère la thèse
de la protection de la personne de l’incapable.

Mais avec les fondements affairistes de
la société du XIXème siècle,
les biens prévalent sur la personne et la défense
de l’ordre social justifie toujours l’éloignement de l’incapable.

Les lois des 8 et 18 germinal an XI. devenues
articles 488 à 515 du Code civil de 1804 ont institué
l’interdiction légale pour les personnes en état
d’imbécillité, de fureur ou de démence ".
L’incapable était considéré alors comme " un
mineur pour sa personne et pour ses biens
 ".

Pour les personnes dont le handicap mental
était moins important, " faible d’esprit "
ou prodigues, la loi prévoyait l’assistance d’un conseil
judiciaire destiné à empêcher l’incapable
d’emprunter ou de recevoir des capitaux.

Dans les deux cas, une procédure
traumatisante précédait l’ouverture de la mesure
(audience publique, jugement affiché) et accentuait la
mise à l’écart de l’incapable de la société.

La loi de 1838 sur les malades mentaux
pose le principe d’une centralisation entre la protection des
intérêts civils et le traitement médical.
Ses dispositions étaient davantage inspirées par
un souci de sauvegarde des intérêts familiaux que
par la protection de la personne.

 

Mais progressivement émerge une conception moderne du droit des incapables

Le souci au XXème siècle
de réaffirmer les droits de la personne déclarés
en 1789, la naissance de la psychanalyse et de la psychiatrie
moderne, les changements de comportements face à la maladie
mentale liés aux espoirs de guérison que font naître
les progrès de la médecine et la foi en la science
(le Positivisme), l’allongement de la durée de la vie,
la diversification des populations à protéger (maladie
mentale sous ces diverses formes, sénilité), annoncent
une réforme du dispositif de protection des majeurs incapables
reposant sur une conception différente.

Les dispositions du Code civil et de la
loi de 1838 marquaient un trop grand déphasage avec la
réalité médicale et sociale.

Les lois du 3 janvier 1968 sur la protection
des majeurs et du 27 juin 1990 relative à la protection
et aux droits des malades inspirées par une vision plus
humaine vont placer le respect des droits fondamentaux de la personne
au cœur du nouveau dispositif de protection des majeurs. La distinction
entre le régime de protection et le recours à l’enfermement
est par ailleurs clairement posée.

La loi du 3 janvier 1968 cherche à
protéger l’incapable dans sa personne en préservant
ses droits fondamentaux. Cet objectif transparaît à
un triple point de vue :

  • Par l’affirmation des principes de
    nécessité et de subsidiarité de la mesure.
    Ces principes signifient d’une part qu’aucune mesure de protection
    ne doit être mise en place à moins qu’elle ne
    soit nécessaire et, d’autre part, que l’intervention
    judiciaire est subsidiaire par rapport à toute autre
    intervention moins formelle (sociale ou médicale).

  • Par la souplesse et l’individualisation
    des mesures en donnant aux juges des tutelles le pouvoir d’aménager
    la mesure en fonction de la personnalité du majeur
    et de l’évolution de son comportement. La famille du
    protégé est appelée à jouer un
    rôle primordial dans la mise en œuvre et le suivi des
    mesures.

  • Par le souci de ne pas réglementer
    directement la tutelle à la personne. Si la personne
    n’en est pas le centre, ce n’est pas par désintérêt
    pour elle, mais par souci d’éviter que la protection
    de biens ne conduise à une restriction injustifiée
    des actes personnels de la vie de tous les jours : recevoir
    des visites, choisir ses lieux de vie...

La loi du 27 juin 1990 réforme la
loi de 1838, elle concerne spécifiquement les malades atteints
d’une maladie psychiatrique.

Elle marque l’abandon, déjà
annoncé dans la loi du 3 janvier 1968, de la conception
ancienne de la maladie mentale. Elle opère une dissociation
entre le régime de protection et la maladie mentale.

Dans un souci de protection accrue des
libertés individuelles, elle renforce les droits du malade.
Elle affirme que le malade hospitalisé avec son consentement
est libre (article L 326-2 du Code de la santé publique)
et que le malade hospitalisé sans son consentement doit
voir les restrictions à l’exercice de ses libertés
individuelles strictement limitées à celles nécessitées
par son état de santé (article L 326-3 du Code de
la santé publique).

À cette occasion, je rappellerai
que dans le rapport d’évaluation de cette loi, est posée
la question de l’intervention judiciaire, autorité garante
de la liberté individuelle, dans la décision de
placement. Ce débat montre combien la défense des
libertés individuelles est désormais devenue une
priorité.

La loi du 3 janvier 1968, si elle marque
un changement de cap dans la conception du droit des incapables,
a maintenant plus de trente ans d’existence.

Je ne retiendrai de cette période
que ce qui est susceptible de remettre en cause le droit en vigueur.

 

L’émergence d’un besoin de protection de la personne et de son inscription dans le droit

Les évolutions sociales et économiques

Elles ont été mises en évidence
par le rapport d’enquête des Inspections générales
des finances, des services judiciaires et des affaires sociales
sur le fonctionnement du dispositif de protection des majeurs.

Elles sont confirmées par le rapport
d’étape du groupe interministériel et seront sans
doute complétées dans le rapport final. Le nombre
de personnes qui connaissent un régime de protection augmente.
On assiste depuis 10 ans à une véritable explosion
des mesures de protection : 500 000 mesures en 1997 soit
1 % de la population adulte et 44 % de plus qu’en 1992.

La diversité des situations prises
en compte augmente. La population protégée est constituée
de trois grandes catégories :

  • l’une plus pauvre que la moyenne et
    vivant de revenus sociaux,
  • l’autre constituée de personnes
    plus âgées protégées parce qu’elles
    possèdent un patrimoine,
  • la troisième rassemble des personnes
    handicapées mentales.

Les qualités et les compétences
professionnelles requises se distinguent et/ou sont complémentaires.
Dans certains cas, il est fait appel principalement à des
métiers de l’action sociale, dans d’autres, à des
praticiens du droit et de la gestion patrimoniale et dans d’autres
encore, ce sont les deux qui sont nécessaires.

À ces constats s’ajoute l’érosion
du tissu familial qui conduit la famille à intervenir de
moins en moins souvent pour prendre en charge le majeur protégé
et les conséquences qu’induisent l’ensemble de ces phénomènes
en termes de difficulté de fonctionnement (multiplication
des procédures, isolement du juge, contrôle insuffisant).

 

Les conséquences de ces évolutions  :

Je m’attacherai à une conséquence
majeure qui est que le droit des incapables majeurs investit désormais
la sphère sociale.

On peut ainsi relever l’accroissement régulier
du prononcé de mesures en direction des personnes dont
les difficultés sont davantage sociales que juridiques,
voire budgétaires. Dans ces situations, c’est bien souvent
l’accompagnement social qui est privilégié. Il s’agit
plus de la protection de la personne elle-même que de celle
de ses biens ou de son patrimoine.

Ce souci de " protection sociale "
des personnes en ayant recours au droit des incapacités
conduit à limiter. l’exercice de droits fondamentaux sans
que cette atteinte soit suffisamment justifiée par l’état
mental ou physique de la personne.

Nous nous trouvons donc dans une situation
particulière, avec d’un côté, des situations
pour lesquelles est mise en œuvre une incapacité relevant
des dispositions de la loi du 3 janvier 1968 alors qu’elles ne
le nécessitent pas et, de l’autre, une véritable
nécessité d’agir dans ces situations.

Il s’agit donc bien d’une question majeure
posée à notre dispositif juridique de protection.

 

Quelles sont les perspectives de réponses  ?

Il est bien de la responsabilité
de l’État de veiller à ce que la loi soit adaptée
aux besoins des citoyens.

Ce sont à ces perspectives que nous
travaillons aujourd’hui avec l’aide du groupe de travail interministériel.

À ce sujet, une observation préalable
s’impose : le Gouvernement n’a nullement pris position sur le
contenu d’une réforme. Il attend, pour ce faire, les conclusions
du groupe de travail.

Mais plusieurs points semblent acquis.

1) Il ne saurait
être question de bouleverser totalement le droit en vigueur
.
Il paraît en revanche opportun de réaffirmer le cadre
juridique initial parfois perdu de vue.

Le respect des droits fondamentaux et des
intérêts personnels doit servir de guide.

Les auteurs du rapport d’étape du
groupe interministériel soulignent l’importance de la personne,
avant même la sauvegarde des biens. Ils préconisent
qu’elle soit " au coeur de toute évolution du
dispositif de protection judiciaire des majeurs ". Or,
le Code civil est peu prolixe s’agissant de la protection de la
personne : elle n’est affirmée expressément nulle
part à l’exception d’un arrêt de la Cour de cassation
du 18 avril 1989 qui est venu préciser que la finalité
de la protection juridique instaurée par la loi du 3 janvier
1968 est la personne comme les biens.

La prise en compte de la personne doit
se traduire par le respect de sa liberté individuelle et
conduire à réaffirmer le principe de nécessité
et de subsidiarité. Une mesure de protection ne doit être
ordonnée que lorsqu’elle est strictement nécessaire
car la mesure est privative de droits et de libertés. La
mesure n’a pas à être prise s’il peut être
pourvu d’une autre manière à la protection de ses
intérêts.

La prise en compte de la personne doit
conduire à l’individualisation des mesures. La mesure doit
être graduée en fonction du degré d’incapacité
personnelle. Il doit être tenu compte de ses possibilités
de pouvoir prendre dans certains domaines des décisions
personnelles. Sur ce dernier point, vous savez qu’il existe un
débat sur la possibilité pour le juge d’autoriser
un majeur sous tutelle à voter. Une proposition de loi
déposée en ce sens a d’ailleurs été
votée récemment en première lecture par le
Sénat.

La prise en compte de la personne doit
se traduire par le respect de sa volonté. La logique de
l’individualisation conduit à réfléchir à
une réelle participation de la personne aux décisions
la concernant sous une forme appropriée à son état

La prise en compte de la personne doit
conduire au respect de sa dignité. Cette attention doit
nous conduire (autorités publiques et privées) à
mettre en œuvre les mesures propres à permettre au majeur
protégé de bénéficier des principaux
droits économiques et sociaux (droit au logement, à
la santé, à un minimum social).

Reste la place de la famille. La loi assigne
un rôle essentiel à la famille. De fait, elle garde
un rôle prépondérant ( la gestion familiale
représentait encore la moitié des mesures en 1996)
en dépit d’un désinvestissementrelevésur ces quinze dernières années. Il n’empêche
qu’une meilleure association des proches est souhaitable. C’est
là, comme le souligne le Comité consultatif national
d’éthique, la condition d’une réelle insertion,
du maintien de l’expression de la volonté et de la qualité
de la vie. Cet aspect implique sans doute que la conception de
la famille soit élargie et même étendue aux
proches, que la famille soit aidée et dans certains cas
responsabilisée.

 

2) La réaffirmation
des principes fondateurs du cadre juridique initial doit être
accompagnée d’aménagements permettant de prendre
en compte la réalité des situations.

La pratique actuelle face à l’évolution
des situations justifie que soit posée la ligne de partage
entre mesure de protection juridique et mesure sociale. Cette
ligne de partage pourrait être posée de la façon
suivante :

- par la reconnaissance que la mise sous
protection d’un majeur entraîne une prise en charge globale
(aide à là personne, accompagnement social s’il
est nécessaire et gestion patrimoniale),

- par l’affirmation que ce n’est pas la
situation sociale qui doit être la cause de la mise sous
protection, mais l’incapacité à l’origine de cette
situation sociale ou conséquence de cette situation sociale.

Plusieurs pistes ont été
ouvertes dans cette recherche d’une alternative au régime
de l’incapacité du Code civil :

  • celle proposée par le rapport
    d’étape qui préconise en amont de la saisine
    du juge une évaluation médico sociale de la
    personne dont l’objectif est d’éviter la judiciarisation
    des problèmes qui ne relèvent que des dispositifs
    sociaux.

  • celle que l’Union nationale des associations
    familiales propose à savoir l’inscription dans le Code
    civil d’une nouvelle mesure le " Conseil patrimonial
    et social " qui imposerait un caractère éducatif
    à l’intervention tout en permettant de gérer
    l’ensemble des prestations de la personne protégée
    sans pour autant la priver de ses droits civiques.

Ces pistes méritent d’être
approfondies, le groupe de travail interministériel s’y
attache et j’y serai très attentive.

3)
Enfin l’aménagement du dispositif
de protection justifie une amélioration du contrôle
de l’exercice des mesures de protection.

Il y a bien sûr, au premier chef,
le contrôle de la gestion des comptes et des biens du majeur
protégé.

Sur ce point, la pratique montre des insuffisances :
les greffiers en chef qui, depuis la loi du 8 février 1995,
se sont vus confier la mission de contrôle des comptes n’ont
pas toujours les moyens et la formation suffisante.

À cet égard, le rapport des
inspections suggérait l’intervention de spécialistes,
soit du ministère de l’Économie et des Finances,
soit de la Banque de France.

Depuis cet automne, j’ai décidé
d’une expérimentation d’un système d’expertise pour
apporter une aide technique aux greffiers afin d’améliorer
la vérification des comptes des incapables majeurs sur
les Cours d’Appel de Bourges et d’Angers. Un comité de
pilotage interministériel, associant le groupe de travail
présidé par M.Favard, a été mis en
place et fera des propositions.

Il y a aussi, dans le cadre de ce contrôle,
la question posée par la pratique des comptes-pivots.

Je prends ici acte, avec beaucoup de satisfaction,
du travail accompli et surtout des avancées sur cette question.
Les préconisations du rapport du groupe de travail interministériel
sont claires. Elles énoncent que " les produits
financiers générés par ces comptes dits pivots
appartiennent en droit à chacun des majeurs sous protection
et doivent leur être restitués ".

En conséquence, il faudra mettre
en œuvre un suivi individuel des comptes des majeurs et régler
le sort des comptes d’attente.

La réflexion doit néanmoins
se poursuivre dans le cadre du groupe de travail interministériel,
pour savoir quel sera à l’avenir le meilleur système
de gestion et de financement pour les majeurs et pour les associations.

Il y a plus généralement
le contrôle des fonctions remplies par les travailleurs
sociaux.

Il ne s’agit pas d’exercer une surveillance
tatillonne dans un climat de suspicion. Cependant, l’isolement
dans lequel se trouve le juge parfois, l’absence de coordination
suffisante entre les différents acteurs, sont autant de
facteurs de nature, d’une part, à décourager les
travailleurs sociaux à solliciter le juge sur les problèmes
qu’ils rencontrent et, d’autre part, à rendre plus difficile
la fonction d’encadrement.

Il s’agit d’améliorations indispensables
à la qualité des relations mais surtout à
la qualité des conditions d’exécution des décisions.

Je sais combien et comment vous recherchez
quotidiennement cette qualité.

La protection juridique des majeurs doit
rester une fonction de l’État qui protège, garantit,
contrôle et sanctionne. Elle ne peut le faire sans la société
civile que vous représentez dans son intervention sociale
et familiale. C’est ensemble que nous devons trouver les meilleures
réponses.

Il nous faut continuer dans le sens d’une
protection juridique qui facilite une vie la plus digne et la
plus respectueuse possible des personnes.

Elizabeth Guigou

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