UNAF - Audition de l’UNAF sur les hypothèses de prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, et de fusion de cet impôt avec la CSG

Audition

Audition de l’UNAF sur les hypothèses de prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, et de fusion de cet impôt avec la CSG

22/12/2006

Monsieur Didier Migaud, rapporteur de la Commission des finances de l’Assemblée nationale, a invité l’UNAF à venir s’exprimer devant un groupe de réflexion sur les hypothèses de prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, et de fusion de cet impôt avec la CSG (contribution sociale généralisée).

L’UNAF était représentée par son président, François Fondard, et par Marcel Fresse, président du département économique, assistés de Jean-Louis Dubelloy.

Vous trouverez ci-dessous exposées, les réponses de l’UNAF aux questions posées par Monsieur Migaud, Monsieur Morin (Cour des comptes) et les quatre experts qui les entouraient.

Fiscalité : prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu (IR) ;
fusion de l’IR avec la CSG


L’Impôt sur le Revenu (IR) restera-t-il « l’impôt-citoyen » ?

L’UNAF a toujours voulu que l’IR joue un rôle important au sein de la fiscalité , parce qu’il est adapté à la faculté contributive du foyer familial, et en raison du fait qu’il constitue l’impôt « citoyen » par excellence.

Or le caractère citoyen de cet impôt est remis en cause :

  • Son poids dans le total des prélèvements ne cesse en effet de diminuer, tant en proportion qu’en valeur absolue, depuis les années 90, et il y a de fortes raisons de penser que la baisse des recettes correspondantes est ou sera, d’une façon ou d’une autre compensée - ne serait-ce que partiellement - par l’augmentation d’autres prélèvements (y compris par des transferts indirects vers la fiscalité locale, notamment), non progressifs, et ne prenant pas en compte la faculté contributive de la même manière - dans les cas où ils la prennent en compte.
  • Cette tendance porte le germe d’une réduction de la progressivité de l’impôt, dont les effets de seuil et la répartition doivent être soigneusement calculés et débattus.

    Un impôt n’est jamais ni parfaitement juste ni parfaitement efficace : un système fiscal doit donc comporter plusieurs impôts qui se complètent, afin que les imperfections ne se concentrent pas toutes sur les mêmes catégories de contribuables.

    L’UNAF attend néanmoins pour se prononcer sur les projets de modification de l’IR l’exposé complet des propositions de réforme, dont certains points essentiels restent encore imprécis.

À défaut, elle ne pourrait que rejeter le projet de prélèvement de l’impôt à la source, dans la mesure où certains de ses partisans n’écartent pas, au nom de la simplification, l’hypothèse de sacrifier la prise en compte de la dimension familiale du foyer fiscal. Il y aurait là une régression inacceptable d’une part du point de vue de la justice fiscale, et d’autre part parce qu’elle serait particulièrement incompréhensible alors que toutes les autorités politiques de haut niveau reconnaissent la nécessité vitale pour tous les pays européens de mieux aider les familles afin qu’elles puissent assurer le renouvellement des générations, et garantir une croissance réelle et durable.


Commentaires :

Il y a de nombreuses années que des fiscalistes affirment que l’IR (impôt sur le revenu), vieillissant, nécessite des modernisations qui passent par le prélèvement à la source.

En 1990, l’UNAF avait consacré l’une de ses assemblées générales à la fiscalité. Parmi les questions posées figurait l’hypothèse du prélèvement à la source. Comme l’UNAF a toujours manifesté son attachement à l’IR, les informations préparatoires aux débats montraient clairement les enjeux de la réforme, et il semblait que l’on pouvait s’attendre à un accord de principe assorti des précautions exigées pour la mise en œuvre. De façon inattendue, l’assemblée a d’abord incliné pour le rejet pur et simple de cette proposition, puis après débats, elle a accepté de voter une position moins abrupte, mais cependant réticente.

Il semble que l’explication tienne à un manque d’information précise sur les conditions de mise en œuvre, tout particulièrement sur la préservation du quotient familial, présenté à l’époque, il est vrai, par certains fiscalistes comme un obstacle à la nécessaire simplification de l’impôt... Les courants de pensée favorables à l’individualisation du calcul de l’IR ont aussi exercé une influence certaine et regrettable en ce sens.

Ce rejet doit être analysé pour savoir à quelles conditions cette opposition pourrait être revue, car l’UNAF fait siennes nombre d’opinions exprimées par des rapports du Conseil national des impôts (en particulier, rapports de 1990 et 2000). En tout état de cause, il faut en tirer l’enseignement qu’un effort particulièrement important d’information du public doit être fait, et que des garanties doivent être apportées, en particulier sur la préservation durable de la prise en compte de la faculté contributive du foyer familial, de nature à surmonter le scepticisme prudent de nos concitoyens.

1 - L’UNAF est consciente de l’exception française

De très nombreux pays ont appliqué la retenue à la source de leur impôt sur le revenu, et ce nombre va croissant. Cependant, en tirer argument revient à négliger que la France met en œuvre le système du quotient familial, et que seul, l’exemple du Luxembourg qui fait de même pourrait de ce point de vue donner enseignement. Il faut aussi considérer que la France se singularise en adaptant le poids de l’impôt à la faculté contributive du foyer fiscal et non de l’individu, ce qui constitue un perfectionnement et non une régression.

La France a cependant déjà utilisé le procédé de la retenue à la source de l’IR de 1939 à 1948, sous une forme moderne, qui tenait compte des frais professionnels et des charges de famille, avec versement dans les 15 jours suivant la fin du mois et régularisation annuelle. Le système fut supprimé en 1948 pour des raisons conjoncturelles, et non de fond.

L’impôt sur le revenu (IR) pose en France un certain nombre de problèmes.

Il est complexe, donc mal compris et mal accepté des contribuables, même si sa fonction est, elle, bien admise. Il est peu productif et mal réparti, il prend en compte la situation des contribuables avec un décalage qui engendre des difficultés en cas de changement de situation.

L’UNAF a exprimé avec constance son attachement à l’impôt sur le revenu parce qu’il est celui qui prend le plus en compte la dimension familiale du foyer fiscal et parce qu’il est un des très rares éléments qui introduisent une progressivité dans les prélèvements obligatoires.

D’autres raisons s’y ajoutent, dont une relativement récente : la France ne peut se permettre d’avoir une fiscalité par trop différente de celle de ses partenaires européens... Encore faudrait-il qu’un alignement de la fiscalité française ne constitue pas une régression sur des points essentiels.

L’UNAF reste donc dans le camp de ceux qui veulent maintenir et moderniser cet impôt, (mais pas à n’importe quel prix), pour lui permettre de rétablir un meilleur équilibre entre prélèvements directs et prélèvements indirects.

2 - Simplifier l’IR ?

Il faut se méfier des propositions simplistes ou radicales. La complexité de l’impôt tient pour une part irréductible à la nécessité de l’adapter à la diversité des situations afin de réduire les injustices. S’y ajoute le fait qu’il constitue un instrument de politique économique et sociale, qu’il serait vain de négliger et fâcheux de supprimer, ce qui justifie l’existence de dispositions dérogatoires.

Cependant, de bonnes raisons poussent à rechercher une saine simplification. Le désir de redonner à l’IR un rôle prépondérant au sein des prélèvements fiscaux en est une : il faut le rendre plus productif et mieux réparti. Mais il faut aussi l’adapter aux évolutions de la société et des conditions économiques et sociales : ceci impose un toilettage des strates successives et des dispositions fossiles des textes, quand elles correspondent à des situations modifiées depuis leur instauration.

Enfin, l’IR est améliorable, et l’UNAF a fait en 1999 quelques propositions à ce sujet (sur la place qui doit être la sienne, sur l’élargissement de son assiette mais sous quelles conditions, sur l’aménagement de la décote afin qu’elle tienne compte de la dimension familiale des foyers concernés).

3 - Sur la technique de la retenue à la source :

Des instances faisant autorité en matière fiscale, à commencer par le Conseil des impôts, nous assurent que le prélèvement à la source de l’IR constitue un progrès inéluctable et la clef d’une véritable modernisation.

Tous les pays pratiquant la retenue à la source utilisent le même mécanisme, basé sur deux variables : l’abattement global dont bénéficie le contribuable (abattement qui peut prendre un nombre illimité de valeurs), et le barème applicable à sa situation (le nombre des barèmes étant, lui, très limité).

Il s’agit donc d’un mécanisme simple, mais qui exige certaines assurances :

La garantie que l’adaptation de l’impôt à la dimension familiale du foyer assujetti sera maintenue à l’avenir.
La mise à jour rapide de l’information sur la situation personnelle des salariés.
La préservation de la vie privée, les données sur la situation personnelle du salarié ne devant être communiquées à l’employeur que sous une forme incompréhensible par lui, quoique suffisante pour calculer l’impôt.
Puisque, sauf cas particuliers, la retenue à la source ne peut correspondre exactement à l’impôt dû, nombre d’éléments qui le déterminent étant approximatifs, l’assurance que la régularisation du prélèvement se fera dans des conditions supportables, et qui tiennent compte des changements importants et rapides dans la situation du contribuable (chômage, rupture familiale, etc...).
Cela signifie aussi le maintien d’une déclaration par le contribuable en fin d’exercice, le calcul définitif de l’impôt, et le paiement du solde (ou le remboursement du trop-perçu). En l’état actuel de complexité de notre législation fiscale, la suppression de cette déclaration serait inconcevable.
Étant donné le poids actuel des impôts, il serait impensable, et insupportable, que le passage de l’un à l’autre système de prélèvement ne s’accompagne pas d’une « année blanche », dont les revenus ne seraient pas soumis à l’impôt. Mais la contrepartie en serait l’interdiction du retour en arrière vers l’ancien système de prélèvement.
Il existe en outre un risque de distorsion entre catégories de contribuables si la retenue à la source ne porte que sur les ressources versées par un tiers. Les bénéfices des travailleurs indépendants ne peuvent y être soumis. Il faut donc que des modalités particulières de calcul et de perception de l’impôt soient prévues en rapprochant par exemple le versement des acomptes de la date de formation des revenus.

4 - Et le quotient familial ?

Le Conseil des impôts est, sur le principe, catégorique : « ... Le système du quotient familial (...) n’est pas en lui-même techniquement incompatible avec la retenue à la source »...( rapport 1990).

En effet, le mécanisme du quotient familial repose sur un nombre de parts, forfaitaire, qui peut donc être sans problème intégré dans le calcul de la retenue sur le salaire : il est aisé, dès lors que le calcul est informatisé, de diviser le salaire par le nombre de parts, d’appliquer le barème de la retenue, puis de multiplier le résultat par le nombre de parts.

Il reste des cas où ce n’est pas aussi simple, notamment lorsqu’un changement intervient dans la situation familiale du contribuable.

Un filet de sauvegarde est constitué par la régularisation de fin d’année, qui permettrait en dernier ressort de rétablir une imposition normale. La difficulté à surmonter est donc d’éviter dans toute la mesure du possible le recours à cette régularisation, et lorsqu’elle est inévitable, qu’elle reste modérée. Le mécanisme à mettre au point devra donc tendre à faire jouer intégralement le quotient familial dès le prélèvement à la source. L’UNAF est attentive à l’avis du Conseil des impôts (rapport mentionné) :

« En réalité les corrections apportées à l’impôt brut modifient sensiblement les effets du quotient familial (...). Plutôt que de traduire les dispositions actuelles en termes mensuels, ce qui donnerait des barèmes d’une grande confusion, il serait sans doute nécessaire, en France, d’épousseter la législation, et de prévoir autant de barèmes qu’il y a de situations de familles possibles. »

(...) Des « abattements forfaitaires, tels que celui accordé aux personnes âgées, pourraient être tout aussi aisément intégrés dans un barème de retenue.

Quoique prise en compte exactement dans le calcul de la retenue, la situation personnelle est source de désajustement lorsqu’elle change en cours d’année, pour cause de mariage, de naissance, de décès, etc...

Même si la législation prévoit que les changements d’abattements, de déductions forfaitaires ou de réductions d’impôt ne prennent effet qu’à compter de la date de l’événement, ils ne sont pas toujours signalés à l’employeur dans les délais utiles. Se pose donc le problème d’une certaine « rétroactivité » de la retenue effectuée par l’employeur. »
(...)

« Les solutions apportées sont, soit assez lourdes, soit imparfaites, en ce qu’elles n’assurent pas l’ajustement.

Entre un mécanisme simple, bien adapté aux cas les plus courants, mais qui laisse subsister la nécessité de la régularisation en fin d’année pour tous les autres, et une procédure plus « performante », mais plus lourde à gérer, le choix est délicat. Dans la prise en compte des changements de situation personnelle comme dans d’autres domaines, la diversité des exemples étrangers en témoigne. »

Quelle solution les projets actuels avanceront-t-ils ? C’est un point sur lequel nous demandons une information détaillée

5 - Rappel des positions de l’UNAF (AG novembre 1990) sur le prélèvement à la source de l’IR (cette question n’a pas été abordée lors de l’assemblée générale de 1999, également centrée sur la fiscalité) :

« S’il est vrai que cette méthode est utilisée dans de nombreux pays, selon des modalités d’ailleurs variables, l’UNAF rappelle qu’elle présente des risques :

risques de traitement inégalitaire entre les titulaires de revenus déclarés par des tiers, et les autres contribuables,

risques d’une moins bonne prise en compte des caractéristiques de la famille pour y adapter le montant de l’impôt perçu sur les ressources de l’un de ses membres (quotient familial, revenus annexes, déductions diverses...),

risques d’atteintes à la vie privée des employés par les entreprises transformées en collecteurs d’impôt,

risque de déresponsabilisation des contribuables,

difficultés dans le passage de l’ancien au nouveau système : les contribuables, notamment, ne peuvent pas payer la même année les impôts sur les revenus de l’année précédente et ceux de l’année en cours.

Devant les incertitudes qui pèsent sur les modalités d’application de la retenue à la source, l’UNAF ne préconise pas son usage. Elle rappelle qu’il ne serait pas concevable que ce système, s’il devait être un jour appliqué, puisse en quelque façon que ce soit pénaliser les familles par rapport à la pratique de perception actuelle. »


Sur la fusion de l’IR et de la CSG :

À côté de l’IR, archaïque sur certains points, compliqué, mais personnalisé, a été développée une CSG moderne, simple, dépersonnalisée. La France se singularise, puisque le produit de l’IR est deux à trois fois plus faible que dans les pays comparables, et pour obtenir un niveau de prélèvement identique, on fait coexister un prélèvement proportionnel (CSG) et un prélèvement progressif (IR) là où les pays étrangers ont un impôt unique, à progressivité plus faible qu’en France il est vrai.

Dès lors, il était normal de se demander s’il ne serait pas judicieux d’instaurer en France un impôt unique sur le revenu, qui emprunterait par exemple à l’IR sa progressivité et sa personnalisation, et à la CSG, son assiette large et son mode de recouvrement, à la source.

Le Conseil des impôts n’est pas de cet avis, et recommande d’écarter cette idée : « Les obstacles techniques, administratifs et politiques restent trop importants au regard des avantages qu’apporterait la création d’un impôt unique » (CI, rapport 2000) : il soulève plusieurs arguments :

On mesure la difficulté de définir une assiette unique : parmi les nombreux concepts remis en cause, le statut des allocations familiales serait sur la sellette, selon que, comme l’UNAF, on retient qu’il s’agit d’une compensation de charges, ou que, comme certains, on les considère comme des revenus... D’autres ressources exigeraient des arbitrages (revenus des transferts, dont les minima sociaux ; revenus de l’épargne, dont certains sont exonérés, etc...).

La CSG est encore un impôt jeune, elle risquerait être dominée par les principes éprouvés de l’IR, et la fusion résultante risquerait de perdre la simplicité qui fait aujourd’hui la force de cette CSG.

Mesure-t-on toutes les conséquences d’une telle réforme, lorsqu’elle remet en cause la séparation des administrations fiscales et sociales ? « Les conséquences en termes d’organisation administrative seraient sans doute de grande ampleur », estime le Conseil des impôts. L’UNAF pourrait ajouter, car elle est payée pour le savoir, qu’il faut aussi sauvegarder les finalités qui ont justifié la création des instruments sous peine d’aboutir à des contresens et à des effets pervers. Décider que la CSG est un impôt ou une cotisation, a des conséquences aussi réelles que parfois peu évidentes, et le choix peut remettre en cause bien des équilibres, souvent peu apparents.

Se pose aussi la question d’une personnalisation de la contribution issue de la fusion CSG-IR : si on la considère comme un impôt sur le revenu, pourquoi les raisons qui justifient l’application du quotient familial à l’IR ne joueraient-elles pas pour elle ? Mais en mesure-t-on aussi toutes les conséquences ? Il faudrait établir toute la clarté sur les diverses conséquences et les choix qui devraient être opérés, en toute connaissance de cause. Des simulations des effets des diverses modalités possibles de cette réforme sur différentes catégories de ménages et de situations apparaissent indispensables.

En outre, en France, le foyer fiscal est considéré comme l’unité socio-économique de base où les ressources sont mises en commun, où sont prises les décisions de consommation et d’épargne et où sont élevés les enfants. Les revenus d’un couple sont donc cumulés, puis divisés par deux avant application du barème. L’UNAF est très attachée à ce principe.

Mais fusionner CSG et IR ne reviendrait-il pas à plaider pour un passage à l’imposition séparée, puisque cette option a été retenue dans le cas de la CSG ?

Or la remarque du Conseil des impôts n’est pas de nature à nous rassurer :
« ... Une telle réforme constituerait un précédent contestable, remettant en cause la nature même de la CSG. Il est en effet particulièrement difficile de personnaliser la CSG, imposition cédulaire qui ne prend pas en compte le revenu global du foyer fiscal mais uniquement les revenus catégoriels pris isolément. Un abattement sur la CSG pourrait ainsi créer une situation inéquitable entre les couples bi-actifs, bénéficiant de deux abattements, et ceux où l’un des conjoints seulement est actif. Il faudrait aussi veiller à ce qu’un salarié ne bénéficie pas d’autant d’abattements que d’employeurs. La création d’une franchise sur la CSG, avec pour objectif de rendre cette imposition progressive, supposerait donc des régularisations a posteriori pour prendre en compte la capacité contributive du foyer fiscal, ce qui n’est guère envisageable techniquement. »

Une telle réforme aurait en outre des conséquences redistributives importantes, aux effets difficilement prévisibles.

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