UNAF - Contribution de l’UNAF au livre vert sur les services d’intéret général

Document de travail

Contribution de l’UNAF au livre vert sur les services d’intéret général

20/09/2003

Pour l’UNAF, le livre vert sur les services d’intérêt général soulève 8 grandes questions

  • l’inscription des SIG dans le droit primaire de l’UE comme un objectif prioritaire de
    l’union et le partage des compétences entre l’union et les Etats Membres
  • complémentarité d’un droit dérivé cadre avec les directives sectorielles
  • le champ d’application des SIG et la question des compétences de l’union dans le
    champ social
  • modalités d’organisation de la régulation et du partage des compétences
  • contenu des services d’intérêt général et exigences de services
  • financement des services d’intéret général
  • modalités d’organisation de l’évaluation
  • transposition des principes de l’union européenne en matière de service d’intérêt
    général dans les relations internationales

L’inscription des SIG dans le droit primaire de l’UE comme un objectif prioritaire de
l’union et le partage des compétences entre l’union et les Etats Membres

Le projet de constitution européenne présenté en juin 2003 matérialise un nouveau tournant de
l’histoire de l’union, dans laquelle les SIG occupent une place singulière. Comme le rappelle le
livre vert, “l’objectif de l’intégration économique à conduit à concentrer les efforts (de la
communauté) sur l’élimination des entraves aux échanges“. Dès lors, l’article 86, paragraphe
2, du traité de Rome prend toute sa dimension, les SIG étant promu au titre d’exception aux
règles de la concurrence. Par la suite, l’acte unique de 1986 lève les entraves aux échanges et
promeut l ’ouverture des marché à la concurrence, entraînant l’apparition de concepts
nouveaux, notamment le service universel. Par la suite, le traité d’Amsterdam (art. 16) et la
charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne (art. 36) vont modifier cette dimension
d’exception et réaffirmer la place des SIG comme une valeur fondamentale et commune à
l’union européenne.

Faut-il le rappeler, mais le développement des services publics demeure un enjeu prioritaire et
primordial pour les familles. Face aux évolutions précédemment rappelées, la question qui se
pose pour nous est “comment positionner les services publics dans la perspective européenne
d’ouverture des marchés“ ?

Il nous semble d’abord que l’intérêt des familles en tant qu’usager du service public nécessite
en premier lieu de s’exonérer du piège juridique et notamment du statut des services publics.
En effet, quel que soit le statut de l’entreprise et les modalités d’organisation du secteur
d’activités, l’ouverture à la concurrence tel qu’elle se dessine à grand trait doit profiter avant
tout à l’usager, à tous les usagers en réaffirmant la place des services d’intérêt général comme
le second plateau d’une Europe juste.

D’où la question : comment garantir à tous les citoyens un ou des services publics (ou d’intérêt
général) qui soient fondés sur un certain nombre d’exigences, sur un certain nombre de
missions de services publics. Pour l’UNAF, ces missions traditionnelles de services publics se
déclinent principalement en trois axes sur lesquels il est probablement inutile d’insister mais
nécessaire de rappeler : égalité d’accès au service, prestation de qualité satisfaisante à une
tarification acceptable et principe de continuité de la fourniture du service public.

C’est pourquoi, pour l’UNAF, le développement et l’évolution des services d’intérêt général
doit à l’évidence s’inscrire dans la recherche d’un compromis entre efficacité de la concurrence
et cohésion sociale (au sens de garantir l’accès pour tous au service).

Tel quel, les services d’intérêt général n’apparaissent pas comme un objectif de l’union
européenne tel que définit par l’article I-3 du projet de constitution pour l’Europe, au contraire
de la recherche d’une concurrence libre et non faussée.
Cette incohérence est pour le moins troublante, parce qu’elle exclut les SIG comme facteur
d’intégration même s’ils demeurent une valeur fondamentale.

C’est pourquoi, nous réaffirmons
la nécessite de valider politiquement la place des SIG dans l’union européenne comme un
objectif majeur de l’union européenne.

Complémentarité d’un droit dérivé cadre avec les directives sectorielles

Au delà de la volonté politique de réaffirmer, par une base juridique forte, la communauté
d’objectifs formée par les SIG et des règles de marché, se pose la question du cadre
communautaire idoine, entre logique horizontale et verticale.

Les directives sectorielles ont permis d’assurer une progression continue de la logique de
marché. Elles présentent néanmoins l’avantage de prendre en compte les spécificités propres à
chacun des services d’intérêt général. Pour autant, force est de constater que ces directives
présentent des points communs qui pourraient servir de base à une directive cadre sur les
services d’intérêt général. En particulier, à propos de l’accès au droit pour tous au service
d’intérêt général. Mais elle permettrait aussi de rendre opérable les objectifs des services
d’intérêt général fixés dans le droit primaire, en particulier la cohésion sociale et territoriale, la
solidarité intergénérationnelle et la nécessité d’un développement durable et harmonieux.
Enfin, la directive cadre devra valider des principes forts de l’union européenne que sont la
régulation par les acteurs et la participation des usagers selon les principes édictés par la
bonne gouvernance.

L’élaboration d’une directive cadre permettra en outre d’assurer une sécurité juridique et
économique aux états membres en charge de la définition et de l’organisation des SIG. La
directive cadre favorise en outre une vision à plus long terme de l’action politique qui
s’exonère des contraintes électorales. Par ailleurs, si l’élaboration d’une directive sectorielle
pour les SIG en réseau s’expliquait par l’importance considérable de ces services, tous les SIG
n’ont pas aujourd’hui encore de directives sectorielles et souffrent dès lors d’une moindre
sécurité juridique.

Enfin, si les autorités communautaires n’ont pas compétences en matière de services non
économique d’intérêt général, l’élaboration d’une directive cadre n’est pas sans conséquence
sur leur définition et leur organisation par les pouvoirs publics des états membres.
Transparence des informations, participation des citoyens, évaluations pluralistes sont autant
de thèmes transversaux applicables tant aux services économiques d’intérêt général qu’aux
services non économiques.

Modalités d’organisation de la régulation et du partage des compétences

Comment organiser concurrence et respect des missions de services publics en sus de
l’inscription des SIG comme objectif de l’union européenne ?
La régulation doit permettre d’assurer un “équilibre dynamique de systèmes instables“. En ce
sens, la régulation signifie l’ajustement permanent d’une pluralité d’actions et de leurs
conséquences. La notion de régulation recouvre à la fois celle de réglementation
(établissement des lois et des contrats), mais aussi de contrôle de leur exécution et de leur
adaptation. L’idée de régulation suppose donc que la loi ne peut tout prévoir mais qu’elle doit
être interprétée et adaptée au regard des contingences et des circonstances, en fonction des
objectifs et des missions.

La régulation publique des services publics ne saurait se limiter à la seule mise en œuvre d’un
droit commun de la concurrence mais relève de l’arbitrage, de la coexistence de rapports
conflictuels entre concurrence et mission d’intérêt général. Ces rapports sont évolutifs dans le
temps et dans l’espace, et tiennent pour une large part aux histoires, aux traditions, aux
cultures nationales. La régulation dit autrement c’est passer d’un logique de confrontation
frontale à un jeu d’experts et d’acteurs.

L’organisation de la régulation est de la compétence de la puissance publique même s’il nous
semble nécessaire de réaffirmer l’indépendance du régulateur vis-à-vis de la puissance
publique. C’est pourquoi, de part la nature diversifiée des SIG, il y a lieu de promouvoir la
complémentarité de régulateurs au niveau des états membres, pour les activités relevant de
leur compétence, et de régulateurs européens pour les services européens d’intérêt général.

Par ailleurs, réaffirmons que la régulation doit se fonder sur une évaluation pluraliste et
démocratique.

La mise en œuvre du principe de subsidiarité auquel il est fait référence comme principe
régulateur du partage des compétences n’est pas aussi simple que sa définition - “en fonction
des objectifs sera examiné l’échelon pertinent dans un souci d’efficacité“ - le laisse à penser. Il
s’agit à l’évidence de garantir que les décisions et les orientations à même de répondre aux
besoins des citoyens - la définition des missions, le comment y répondre, le financement, le
contrôle et l’évaluation - seront prises au niveau - du local au communautaire - le plus
adapté. En particulier, se pose la question des services non économique d’intérêt général.

Le champ d’application des SIG et la question des compétences de l’union dans le
champ social

La fonction sociale du service public est le fondement même des missions de cohésion sociale
et territoriale et s’exerce en partie par l’entremise du mouvement associatif.

Pour autant, tel quel, l’union européenne n’a pas de compétences juridiques concernant les
services non économiques d’intérêt général et sans effet sur le commerce entre états membres.
Ainsi, comme le rappelle avec à propos le livre vert, ils “ne sont pas régis par des règles
communautaires spécifiques et ne sont pas non plus couverts par les règles relatives au
marché intérieur, à la concurrence et aux aides d’État figurant dans le traité“.

Par ailleurs, le champ du social par nature s’exprime dans la proximité. Dès lors, la définition
des missions, l’organisation et le financement du champ social relève, par subsidiarité des
autorités nationales et locales, ce qui nécessite que les règles de partage des compétences soit
clairement établies.

Enfin, faut-il le rappeler mais certains principes communautaires ne sont pas sans
conséquences sur l’organisation des SIG non économiques par les pouvoirs publics des états
membres. Ainsi, un certain nombre d’exigences et principes promus par l’union européenne
dans les directives sectorielles - notamment à propos de l’évaluation, de la participation de
l’usager ou de la transparence - influent incontestablement sur l’organisation des secteurs du
champ social.

N’y a t-il pas là un paradoxe à voir l’union européenne se construire sur des valeurs
fondamentales élevées au rang d’objectifs (solidarités inter-générationnelles, cohésion sociale)
sans pouvoir intervenir sur ces principaux vecteurs d’un modèle social européen, qui restent
en l’état de la compétence des Etats Membres ? Par nature évolutif dans le temps, le champ de
compétence de l’union européenne peut-il rester aux frontières du social ?

Par ailleurs, en vue de promouvoir une concurrence saine et organisée, l’union européenne a
promu un certain nombre de directives sectorielles dans le domaine de la santé en particulier.
La concurrence ne pénètre-elle pas déjà subrepticement le champ du social ?

Dès lors, comment garantir l’accès pour tous à ces services ? Comment protéger au mieux le
champ associatif à but non lucratif de la progression pernicieuse de la concurrence ? Ne faut-il
pas inclure les services à vocation sociale d’intérêt général dans le droit primaire afin d’en
faire une exception au champ de la concurrence ?

Contenu des services d’intérêt général et exigences de services

Le livre vert recense un certain nombre d’exigences communes aux services d’intérêt général -
un service universel dynamique et flexible, la continuité du service, l’accessibilité tarifaire
pour tous délimité par un tarif abordable, la protection des consommateurs, une qualité de
service à définir- largement partagées par l’UNAF.

Au delà de ces critères qui contribueront à donner une vision commune des services d’intérêt
général dans l’ensemble de l’union, notre exigence portera aussi sur l’efficacité sociale et
économique de l’opérateur, en particulier en termes d’emplois, sur les préoccupations
environnementales et de développement durable à plus long terme, sur l’aménagement du
territoire et le rôle des SIG comme vecteur de compétitivité territoriale.
Par ailleurs, l’exigence doit aussi porter sur la pérennité du SIG, c’est-à-dire sur la capacité de
l’opérateur à assurer un compromis viable pour répondre efficacement aux missions de service
public tout en assurant leur pérennité économique à long terme (équilibre des comptes). Ces
exigences pour prendre sens doivent s’accompagner d’une exigence forte quant aux conditions
et aux moyens donnés à l’évaluation (cf. plus loin).

Enfin, il est une exigence transversale aux SIG, à laquelle l’UNAF tiens particulièrement, c’est
la place de l’usager comme acteur du service public. Cette participation doit se faire à tous les
niveaux. Auprès du régulateur - les usagers doivent s’exprimer tout autant sur le cahier des
charges (qualité, normalisation, tarifs, informations aux usagers ...) que sur la réalisation du
contrat de service public (rédaction, négociation, exécution ...) - comme auprès des instances
d’évaluation.

Mais plus généralement, les services publics se définissent par des activités ayant un caractère
d’intérêt général devant répondre aux besoins économiques et sociaux des individus et de
leurs familles. La satisfaction de l’usager est de fait l’objectif premier d’un service public et
doit se construire ensemble.

La démarche habituelle des services publics a trop longtemps été de s’organiser sur l’a priori
des attentes et des aspirations des citoyens usagers.

Or, l’achèvement des missions d’intérêt général confiées services publics impose une
interaction entre l’offre et la demande. Celle-ci doit prendre la forme d’une construction
collective à tous les niveaux du processus de production du service (allant de l’analyse des
besoins à l’évaluation du service rendu) en plaçant la diversité des usagers au centre des
décisions.

Ainsi, l’expression des usagers relève de plusieurs dimensions quelques fois implicites, qui
peuvent aussi s’avérer contradictoires. Les familles sont directement concernées par
l’organisation et le fonctionnement des services publics, parce qu’ils influent sur leur mode de
vie et modifient quelques fois les solidarités familiales. La dimension familiale s’intègre donc
dans la dimension citoyenne, professionnelle ou consumériste de l’usager et doit être
valorisée comme telle.

Face à la diversité croissante des attentes des usagers, la structuration de la demande dans la
proximité apparaît donc primordiale parce qu’elle porteuse d’une exigence raisonnable.

De part son expérience de terrain et sa connaissance des attentes des usagers, ainsi qu’à
travers ses nombreuses missions de représentations, le mouvement familial dispose d’une
réelle aptitude de connaissance et d’explicitation de la diversité des attentes et de la réalité
vécue par les familles.

Il apparaît ainsi comme un partenaire incontournable pour garantir aux usagers, aux citoyens
et aux familles des services publics construits avec et pour eux, à condition qu’on lui donne
les moyens de cette ambition.

Reste à convaincre les responsables opérationnels des services publics de la nécessité de
prendre en compte l’ensemble des sensibilités et des attentes des usagers, et de ne pas faire
dépendre les décisions des seuls critères de rentabilité voire d’intérêts particuliers. La
concertation réfléchie garante du respect des intérêts de chacun est la base de la réussite des
services publics.

Quel financements ?

Faut-il le rappeler, mais le principe de subsidiarité donne compétences aux états-membres
pour “définir, organiser, financer et contrôler les services d’intérêt général“. Dès lors,
l’adoption de mesures appropriées et spécifiques visant à promouvoir un mode particulier de
financement irait à l’encontre même de ce principe fondamental de l’union européenne.

Par ailleurs, les services d’intérêt général recouvrent des champs d’interventions très larges,
portent sur des territoires diversifiés et géographiquement inégaux, sur des situations socioéconomiques
hétérogènes et spécifiques. A cela s’ajoute des considérations historiques et
culturelles propres à chaque état membre. Par exemple, la France demeure très attaché à la
péréquation tarifaire comme mode de financement du service public postal. De même, la
fiscalité et l’intervention des pouvoirs publics n’a pas la même intensité dans chaque état
membre.

Dès lors, promouvoir un mode unique de financement pourrait s’avérer inefficace et menacer
la réalisation et la pérennité de certaines de ces activités. Il convient au contraire de
promouvoir le débat public sur les modes opératoires de financement du service public afin de
garantir la prise en compte des intérêts, parfois contradictoires, de l’ensemble des acteurs.

Modalités d’organisation de l’évaluation

L’évaluation des performances des services publics n’a de sens que rapportés aux missions
qui leur sont assignées. L’évaluation se différencie de la régulation mais elle lui est incluse et
nécessaire. L’évaluation c’est révéler, c’est dire ce n’est pas arbitrer ni punir. C’est le seul
moyen de garantir la finalité des services publics c’est-à-dire satisfaire aux exigences des
usagers des services publics.

L’évaluation peut-être un moyen d’incitation à l’efficacité mais faut-il le rappeler l’évaluation
ce n’est pas sanctionner. Elle doit permettre d’appréhender les dysfonctionnements (mais
aussi les bons fonctionnements), les différences de qualité.
L’évaluation ne peut être que plurielle. Les services d’intérêts économiques général font
intervenir un ensemble composite d’acteurs aux intérêts divergents voir opposés mais non
forcément exclusifs. Les rapports entre les groupes d’acteurs peuvent être marqués par des
asymétries d’informations et d’expertises. Les instances d’évaluation doivent donc être
pluralistes, spécialisées et autonomes parce qu’il n’y a pas une bonne réponse, un bon service
à des besoins si diversifiés et si spécifiques.

L’évaluation doit s’appuyer sur des données fiables et actualisées. C’est pourquoi, l’évaluation
doit s’inscrire dans une perspective plus large de transparence et de diffusion des informations
par l’ensemble des acteurs. Il convient donc de réaffirmer la transparence comme un critère
d’évaluation des services publics.
Ainsi, la performance des SIEG s’analyse dans un rapport étroit et spécifique au territoire.

L’évaluation peut donc relever de différents niveaux d’analyses. La même logique est perçu
dans une évaluation temporelle. A très court terme, il peut s’agir de spécifier et de connaître la
satisfaction immédiate du service, la qualité telle qu’elle est perçue, l’efficacité de la gestion
de l’opérateur. A plus long terme, les services d’intérêt général peuvent avoir des effets
structurants plus diffus, moins repérables (facteurs d’externalités positives et négatives. Des
structures plurielles doivent être créées pour évaluer avec objectivité les missions de services
publics.

Les critères à retenir doivent s’inscrire dans le respect des grands principes de services publics
et des exigences rappelées plus haut.

Face à la diversité croissante des attentes des usagers, la structuration de la demande dans la
proximité apparaît donc primordiale. En effet, l’expression des usagers relève de plusieurs
dimensions quelques fois implicites, qui peuvent aussi s’avérer contradictoires. Les familles
sont directement concernées par l’organisation et le fonctionnement des services publics,
parce qu’ils influent sur leur mode de vie et modifient quelques fois les solidarités familiales.
La dimension familiale s’intègre donc dans la dimension citoyenne, professionnelle ou
consumériste de l’usager et doit être valorisée comme telle.

De part son expérience de terrain et sa connaissance des attentes des usagers, ainsi qu’à
travers ses nombreuses missions de représentations, le mouvement familial dispose d’une
réelle aptitude de connaissance et d’explicitation de la diversité des attentes. Il apparaît ainsi
comme un partenaire incontournable pour garantir aux usagers, aux citoyens et aux familles
des services publics construits avec et pour eux, à condition qu’on lui donne les moyens de
cette ambition.

L’évaluation d’un service public dépendra évidemment de l’angle d’analyse : l’usager
consommateur sera sensible au prix et à la qualité du service (caractéristique du service,
accueil). Des efforts de transparence des coûts doivent être encouragés pour faciliter une
comparaison réelle. L’usager citoyen sera sensible outre aux prix et à la qualité à de nouvelles
exigences : cohésion géographique ( péréquation des tarifs, accessibilité pour tous sans
discrimination de place à un prix raisonnable), égalité de traitement (quelle que soit la
situation sociale de l’usager, garantir l’accès aux services publics qui peut être contradictoire
avec la notion même d’égalité), intérêt stratégique à long terme (environnement, sûreté
d’approvisionnement).

La dimension familiale revêt aussi un caractère spécifique qui le différencie des logiques
consuméristes.

Transposition des principes de l’union européenne en matière de service d’intérêt
général dans les relations internationales

Pour l’UNAF, le développement de services d’intérêt général de qualité doit contribuer à
l’émergence d’un modèle européen de société fondé sur des valeurs fondamentales communes
(solidarité, éthique, justice). Par ailleurs, le projet de constitution de l’union européenne
réaffirme son attachement aux solidarités intergénérationnelles, à la nécessité d’un
développement durable et harmonieux soucieux de cohésion sociale et territoriale, à la
diminution des inégalités régionales.

Pour l’UNAF, l’union européenne doit ambitionner de
construire l’avenir des générations futures sur des logiques autres que celles du marché. Mais
au delà de l’espace européen, ces valeurs fondamentales doivent être défendues avec force lors
des grandes négociations internationales et largement promues au niveau des instances
internationales. C’est une mission essentielle de l’union européenne pour donner un sens à ces
engagements. Mais, faut-il le rappeler, l’union européenne sera largement plus à l’aise pour
promouvoir ces valeurs qu’elle les aura sécurisé au niveau interne.

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