UNAF - Avis sur « L’avant-projet de loi de programmation pour la cohésion sociale »

Conseil Economique et Social

Avis sur « L’avant-projet de loi de programmation pour la cohésion sociale »


31/08/2004

Illustration article

Le 31 août 2004 était présenté devant le CES le projet d’avis sur « L’avant-projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ». Hubert Brin, Président de l’UNAF, en est le rapporteur pour le « Titre III » de l’avant-projet : « Promotion de l’égalité des chances ».

Lors du débat au CES, l’UNAF a appelé le Gouvernement à veiller à ce qu’il favorise la cohérence entre toutes les politiques menées (loi « Habitat pour tous », loi d’orientation pour l’école...), et celles recommandées par le Comité interministériel de lutte contre l’exclusion, et a demandé à nouveau l’abrogation de la mesure modifiant les aides aux logement qui exclue plus de 220000 familles de leur bénéfice.


Assemblée plénière du 31.08.04

Présentation par M. Hubert BRIN

« Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Ministres, Madame et Messieurs les Rapporteurs, Chers Collègues, Mesdames, Messieurs,

L’analyse du troisième pilier a présenté quelques difficultés particulières pour notre Commission et nous les retrouvons inévitablement dans cette partie du projet d’avis qui vous est présenté.

En effet l’égalité des chances représente la partie la plus succincte, tant du plan que de l’avant projet de loi, et n’aborde que trois des nombreux autres sujets que notre assemblée a eu à traiter dans ses avis concernant directement ou indirectement la lutte contre l’exclusion et la pauvreté.

Il nous est donc apparu rapidement que nous ne pouvions pas faire une analyse correcte de ces textes si nous ne regardions pas en même temps, et en parallèle, les décisions du comité interministériel de lutte contre l’exclusion.

Sans doute, la chronologie des décisions gouvernementales explique-t-elle la difficulté de l’exercice, mais très clairement cette partie du projet d’avis insiste sur la nécessaire intégration de ces décisions pour donner sens à l’ensemble du projet, quand bien même une fois cette intégration opérée, l’accès à certains droits fondamentaux resterait traité de manière limitée, comme l’accès à la culture et à la vie familiale dans des conditions normales, ou totalement absent comme l’évolution du RMI ou l’accès de tous aux vacances.

C’est la raison pour laquelle notre assemblée suggère au gouvernement :
Que le plan de cohésion sociale intègre toutes les décisions du CILE
Que dans l’avant projet de loi soient incluses toutes celles qui impliquent une amélioration de la loi
Que dans le cadre du débat parlementaire le gouvernement s’engage quant au calendrier de mise en œuvre de toutes les décisions qui n’auraient pas pu trouver place dans les textes faisant l’objet de ce projet d’ avis .

C’est bien parce que notre assemblée partage les constats du gouvernement lorsqu’il affirme que les inégalités initiales s’accumulent et s’aggravent, et partage ses conclusions lorsqu’il indique que l’égalité des chances doit cesser d’être un concept abstrait, que nous considérons qu’en l’état le plan et l’avant projet de loi ne répondent pas à l’exigence et à l’ampleur des enjeux évoqués et qu’il convient de les compléter pour donner du sens aux orientations affichées, et ce, d’autant que toutes les décisions du CILE font l’objet d’une programmation.

Cette sensibilité forte de notre assemblée étant exprimée, je me bornerai maintenant à survoler l’analyse que nous faisons du plan et de l’avant projet de loi.

Trois grandes thématiques sont abordées autour du concept général de l’égalité des chances. S’agissant de l’égalité des chances entre les enfants et les adolescents, le Conseil Economique et Social approuve globalement les orientations des programmes 15 et 16 du plan. Le caractère pluridisciplinaire des équipes de réussite éducative pour la maternelle et le primaire, et des plate-formes de réussite éducative pour le collège, permettra sans doute une réponse adaptée aux difficultés multifactorielles des enfants et des adolescents concernés. Il tient à préciser qu’il interprète le concept de réussite éducative comme un refus de la fatalité de l’échec et non comme une adhésion sans réserve à une sorte d’idéologie des normes de compétitivité. Cependant, le plan ne saurait être considéré comme l’objectif à atteindre pour que soit résolu l’ensemble des difficultés répertoriées, et que cette démarche doit aussi être mise en œuvre sur l’ensemble du territoire, y compris en milieu rural et dans les DOM.

S’agissant des internats de réussite éducative : Si notre assemblée les approuve parce qu’ils peuvent être ces lieux où les élèves retrouvent confiance et respect d’eux mêmes par une relation nouvelle aux règles de vie en commun et à l’autorité, elle insiste particulièrement en revanche pour qu’il n’y ait jamais de confusion entre les missions de l’éducation nationale et celles de la protection judiciaire de la jeunesse, ni même pour que ces structures soient utilisées pour résoudre les difficultés de logement de la famille.

Le Conseil Economique et Social rappelle par ailleurs que si le contact précoce avec le monde professionnel était limité aux seuls élèves en difficulté, cette mesure irait à l’encontre de la revalorisation de l’enseignement professionnel.

Dans la dernière partie du programme 16, le plan aborde la rénovation de l’éducation prioritaire, sans entrer dans le détail des mesures préconisées. Notre assemblée réaffirme que celles-ci doivent être intégrées dans la future loi d’orientation sur l’école. Elle s’interroge cependant sur le lien et l’articulation entre les programmes 15 et 16 et les plans régionaux de lutte contre l’illettrisme. Sur ces deux programmes du plan, leur traduction dans l’avant projet de loi suscite des interrogations complémentaires.

En tout premier lieu, l’article 52 prévoit la constitution d’équipes de réussite éducative pour les enfants relevant de l’enseignement du premier et du second degrés. Faut il entendre que des équipes de réussite éducative peuvent être mises en place au collège, alors que le plan ne parle que de plate-formes de réussite éducative dont le nombre, mais surtout la nature, diffèrent des dispositions à mettre en œuvre pour le premier degré ? Enfin, au-delà de notre conviction sur le nécessaire développement des politiques de prévention, et en plus de notre demande réitérée d’une amélioration décisive de la médecine scolaire, le Conseil Economique et Social estime nécessaire que l’avant projet de loi prévoit une évaluation régulière des dispositifs mis en œuvre.

L’égalité des chances entre les territoires se résume, sans que ce mot ait un sens négatif, à une correction du mécanisme de la dotation de solidarité urbaine. Si notre assemblée approuve ce programme du plan et la disposition de l’avant-projet de loi, elle considère cependant qu’une évaluation sera nécessaire pour vérifier, au terme de la programmation, l’adéquation entre les besoins et les moyens des communes concernées et la diminution des disparités entre les villes.

La troisième thématique abordée par le plan, relative à l’égalité des chances entre les personnes de toutes origines, débute par un programme sur la restauration du lien social. Plus précisément, le plan prévoit la conclusion de chartes territoriales de cohésion sociale, afin de décliner le pilotage des différents axes du plan. Notre assemblée approuve ces chartes considérant l’importance de l’effectivité d’un pilotage ; elle demande que ces chartes incluent pour les collectivités qui le souhaiteraient les autres dispositifs participant de la restauration du lien social et s’articulent avec les comités de bassins d’emplois ou structures analogues.

Quand à l’information et l’accompagnement des personnes, le Conseil Economique et Social approuve le programme présenté, complété par les décisions du CILE répondant à cette problématique, mais insiste pour que les dispositifs mis en place s’adressent le plus possible à tous les citoyens et ne se résument surtout pas à la création de structures pour publics spécifiques qui seraient contraires à la philosophie générale de la loi d’orientation du 29 juillet 1998.

Le plan aborde pour terminer la rénovation de l’accueil et l’intégration des populations immigrées et la lutte contre les discriminations.

Notre assemblée approuve cette volonté d’apprentissage partagée entre l’Etat et l’intéressé, et la décision de lier la signature et le respect du CAI à l’obtention de la carte de résident. Cependant elle tient à exprimer ses nombreuses et fortes interrogations. L’expression « contrat » comporte une signification particulière qui engage les parties signataires dans une interaction entre droits et devoirs pour chacune d’elles, et pas seulement pour la personne immigrée. Au vu du bilan de l’expérimentation conduite entre juillet et décembre 2003, il reste encore manifestement des ajustements nécessaires pour pouvoir considérer que l’Etat de son côté a rempli l’ensemble de ses obligations.

De plus, la sanction de l’attribution ou non de la carte de résident ne pourra s’appliquer sans vérifier l’objectivité de l’évaluation de la personne et la mise en place de moyens de contrôle de l’équité de la décision.

Enfin, si le Conseil Economique et Social approuve la démarche de programmation prévue dans les PRIPI, elle s’interroge sur les moyens notamment budgétaires qui seront consacrés à cet ensemble de dispositions (ANAM, CAI et PRIPI), considérant que si les missions du FASILD peuvent comporter un volet accueil, elles ne doivent pas l’être au détriment de ses compétences en matière d’accompagnement de l’intégration et de soutien aux associations oeuvrant dans ce domaine.

Relativement à la lutte contre les discriminations, si notre assemblée porte une appréciation positive sur l’ensemble de ce programme, elle demeure surprise que celle - ci n’ait été abordée que sous l’angle des discriminations de nature raciale.

S’agissant de l’avant-projet de loi, le Conseil Economique et Social souhaite exprimer l’interrogation supplémentaire suivante : La généralisation du CAI fixée à 2006 et qui devrait faire l’objet préalablement d’une nouvelle évaluation, ne s’applique qu’aux seuls nouveaux immigrants, alors même que les défis de l’immigration au regard de la cohésion sociale concernent nombre d’immigrés déjà entrés sur le territoire.

Le projet d’avis comporte bien d’autres suggestions, remarques et interrogations, et notamment une analyse détaillée des décisions du CILE. Le temps imparti pour cet exercice ne permettant pas de les aborder toutes, j’ai essayé de me limiter aux plus significatives de l’état d’esprit qui a prévalu à la rédaction de cette partie du projet d’avis. »


INTERVENTION Du Groupe UNAF - Mme Chantal LEBATARD

« Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Ministres, Madame et Messieurs les Rapporteurs, Chers Collègues, Mesdames, Messieurs,

Le Groupe de l’U.N.A.F. tient à féliciter les rapporteurs, qui, collégialement comme chacun pour sa partie, ont su conduire notre réflexion de façon constructive. Qu’ils en soient, tous les quatre, remerciés.

Malgré la loi d’orientation de lutte contre les exclusions votée en juillet 1998, l’extrême pauvreté et la précarité qui y conduit des familles entières gagnent en notre pays. Cette situation scandaleuse, maintes fois dénoncée, conduisait notre assemblée à lancer, il y a un an, un appel à « la mobilisation de tous pour l’accès de tous aux droits de tous ». C’est bien la cohésion sociale qui est en jeu. Pour nous, cohésion sociale signifie respect des personnes et cohérence des politiques.

C’est à l’aune de ces deux impératifs que le Groupe de l’U.N.A.F., au nom de toutes les familles vivant en France, que l’U.N.A.F. a mission légale de représenter, a tenu à prendre sa part dans l’examen de ces textes. Partageant les analyses, les réserves, les inquiétudes et les mises en garde de ce projet d’avis, il ne reviendra pas sur chacune des propositions, mais tient à souligner que la cohésion sociale nécessite que soit mise en œuvre, de façon urgente et tout aussi nécessaire, une politique de prévention déclinée en particulier dans les domaines des politiques familiale, éducative et de santé. C’est en ce sens que notre Groupe a déposé un amendement.

Pour l’U.N.A.F., restaurer ou préserver la cohésion sociale, c’est assurer effectivement le respect de l’égale dignité de tous, quels que soient leur âge, leur situation géographique, sociale, professionnelle, ... Nos départements d’outre-mer mais aussi les zones rurales, attendent leur part des dispositifs proposés ici : logement, emploi, accès de tous aux services communs, autant d’éléments qui tissent au quotidien le lien social.

Pour construire celui-ci au service des personnes les plus fragiles, il ne suffit pas de juxtaposer ou d’empiler mesures et structures de tous ordres, dans tous les domaines de l’intervention sociale ou politique. Il faut que ces dispositifs convergent vers le même objectif, celui du respect de la personne dans des solidarités renforcées et son insertion dans le droit commun. Les mesures proposées dans les textes examinés qui construisent cette convergence et permettent de réels partenariats entre différents acteurs, soit dans un même domaine d’intervention, comme les maisons de l’emploi, soit dans des domaines complémentaires, comme les équipes ou les plates-formes de réussite éducative, rencontrent notre assentiment.

Mais il faut aller plus loin. Penser par exemple au retour à l’emploi et aux formations y conduisant, sans penser à la mobilité des personnes concernées (transports, changement de logement, frais de garde d’enfants, ...) est illusoire. Il faut améliorer l’attractivité financière d’un retour à l’emploi, aujourd’hui parfois pénalisant. Il faut assurer qu’à même niveau de ressources correspond un même droit d’accès aux mêmes aides. Il faut aménager la possibilité transitoire d’un cumul RMI - ressources du travail jusqu’à la stabilisation dans un emploi au niveau d’un SMIC, et individualiser le RMI pour permettre aux familles de percevoir les fruits du travail de l’un ou l’autre de leurs membres, ... autant de moyens sur lesquels notre Groupe s’est déjà exprimé au sein de notre assemblée et qui semblent pourtant insuffisamment pris en compte dans l’ensemble des textes examinés.

Cette cohérence doit être avant tout celle de l’action gouvernementale. Les préoccupations budgétaires la mettent à mal. Les récentes modifications apportées aux aides au logement et aux conditions d’accès aux prestations familiales, excluent de ce fait plus de 220.000 familles de leur bénéfice, alors qu’on connaît le rôle essentiel de ces prestations et de ces aides dans le budget des familles les plus modestes. Si l’objectif gouvernemental est réellement la prévention de la précarité pour assurer la cohésion sociale, l’U.N.A.F. demande l’abrogation de cette mesure.

Bien des dispositifs présentés ici supposent ou renvoient à d’autres textes en cours d’élaboration : loi « Habitat pour tous », loi d’orientation pour l’école, ... Le gouvernement et le Parlement devront veiller à ce que tous contribuent à l’objectif annoncé dans l’exposé des motifs de l’avant-projet de loi, et qu’aucune mesure proposée dans l’un ne vienne annuler l’effet d’une mesure d’un autre texte ou la rendre inopérante.

Le respect de chaque personne implique qu’elle soit entendue et qu’elle puisse participer à la mise en œuvre des dispositifs proposés. C’est pourquoi l’U.N.A.F. accueille avec intérêt les mesures qui sollicitent la participation de la personne, et lui permettent de s’engager comme acteur. Si les formes de contractualisation varient selon les domaines : retour à l’emploi, accès au premier emploi, accueil des étrangers voulant s’installer en France, ... elles doivent chaque fois impliquer le bénéficiaire du dispositif dans un engagement personnel. Il convient de conforter cette orientation, en particulier pour les textes à venir sur l’orientation des jeunes vers les filières professionnelles qu’ils doivent pouvoir choisir de manière éclairée, autrement que par défaut ou relégation.

Cette participation des personnes doit pouvoir être, pour les plus fragiles, soutenue dans la durée et accompagnée. Certains dispositifs ont prévu cet accompagnement : référent dans les différents contrats de retour à l’emploi, maître d’apprentissage, équipes de réussite éducative, accompagnement dans l’insertion par le logement, ou pour les familles étrangères s’installant en France. Mais quels moyens de financement pour de telles mesures, qui requièrent des professionnels reconnus ? Quels moyens pour les structures qui les portent et les associations qui oeuvrent dans ces champs ? Quelle effectivité des dispositifs si rien de concret ne permet de les mettre en œuvre dans la durée.

Enfin, reconnaître la place de chacun dans notre société pour assurer la cohésion sociale, c’est reconnaître chaque personne dans toutes les dimensions de sa vie professionnelle, relationnelle et familiale. Le droit à la vie familiale vaut pour tous, et doit être préservé. Nous avons déjà exprimé notre souci du respect de la vie familiale, et ce, même en structures d’accueil ou d’hébergement d’urgence. Il convient aussi de respecter la responsabilité des parents envers les enfants, notamment quand ceux-ci font l’objet de mesures éducatives spécifiques ou sont en difficulté scolaire par exemple. Les situations difficiles marquent durablement les enfants qui les vivent et peuvent mettre en jeu leur avenir et celui de la nation. Il est donc nécessaire de prévenir tout ce qui enclenche des processus difficilement réversibles, tels que l’échec scolaire ou l’installation de l’exclusion par la non prise en charge précoce de handicaps ou de maladies. La prévention dans ce domaine doit commencer très tôt, dès la petite enfance, et être poursuivie tout au long de la vie.

Pour l’U.N.A.F., un véritable plan de cohésion sociale devrait prendre en considération toutes les mesures arrêtées par le Comité interministériel de lutte contre l’exclusion (CILE). Elle regrette que le gouvernement ne les ait pas fait siennes. L’ensemble des dispositifs proposés, comme ceux qui viendront les compléter, soit en décision réglementaire, soit dans d’autres textes de loi, devront faire l’objet d’une évaluation globale. L’U.N.A.F. y veillera.

Le Groupe de l’U.N.A.F. remercie encore les rapporteurs et leur apportera son soutien.

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