Projet de loi pour le plein emploi

Sur le fond, le présent article se concentre sur l’article 10 du projet de loi relatif à la gouvernance de la politique d’accueil du jeune enfant et ses évolutions par rapport au texte adopté au Sénat le 11 juillet dernier après échanges avec l’AMF et l’Unaf ainsi que sur l’article 10 bis ajouté par amendement du Gouvernement pour renforcer les contrôles dans les crèches.

Détail de l’article 10 sur la gouvernance de la politique d’accueil du jeune enfant

Les députés n’ont pas réintroduit la notion selon laquelle la politique d’accueil du jeune enfant est conduite dans le cadre d’une stratégie nationale adoptée par arrêté du ministre chargé de la famille, qui détermine notamment des priorités et objectifs nationaux pluriannuels en matière. Nous verrons toutefois plus loin que tout cadre national n’est pas absent de cette nouvelle gouvernance de la politique d’accueil du jeune enfant. Pour rappel, les sénateurs ont supprimé cette partie de l’article avec une double motivation :

• le Gouvernement n’a pas besoin d’une telle base légale pour fixer des objectifs nationaux. Il dispose d’outils déjà existants sur lesquels s’appuyer : la COG Etat-CNAF, une charte nationale pour l’accueil du jeune enfant, prise par arrêté du ministre chargé de la famille, doit établir les principes applicables à l’accueil du jeune enfant et, dans le cadre de la stratégie nationale de santé, des priorités pluriannuelles d’action en matière de protection et de promotion de la santé maternelle et infantile doivent être fixées par le ministre chargé de la santé, et porter notamment sur la surveillance et le contrôle des établissements et services d’accueil du jeune enfant et sur la surveillance, le contrôle et l’accompagnement des assistants maternels ;
• il est contradictoire de vouloir confier aux communes davantage de prérogatives en qualité d’autorités organisatrices et d’encadrer l’action des collectivités territoriales par une stratégie prise par arrêté ministériel.

Les communes sont reconnues dans la loi comme autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant avec 4 compétences suivantes. A noter que les députés ont précisé dans le texte que les communes sont autorités organisatrices en lien notamment avec les départements.

• recenser les besoins des enfants de moins de 3 ans et de leurs familles en matière d’EAJE et d’assistants maternels ;
• informer et accompagner les familles d’enfants de moins de 3 ans et les futurs parents ;
• planifier le développement des modes d’accueils ;
• soutenir la qualité des modes d’accueil.

Toutes les communes doivent exercer les compétences de recensement, d’information et d’accompagnement des familles.

Seules les communes de plus 3 500 habitants (et non pas seulement celles plus de 10 000 habitants comme le précisait le Sénat) exercent les compétences de planification et de soutien de la qualité. Toutefois, les députés ont adopté une modération dans l’obligation de planification au travers d’un schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant. Les modalités seront adaptées par voie règlementaire s’agissant des communes entre 3 500 et 10 000 habitants.

Pour l’exercice des compétences d’information et d’accompagnement des parents et de soutien de la qualité des modes d’accueil, les communes de plus de 10 000 habitants mettent en place un relais petite enfance.

Lorsque les compétences des communes en matière de petite enfance ont été transférées à l’intercommunalité (EPCI ou syndicat mixte), les députés ont adopté un amendement pour préciser qu’il ne s’agit pas de la population totale de l’ensemble des communes mais de la population totale des communes ayant transféré leurs compétences.

La partie sur les schémas pluriannuels de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune des communes a été largement remaniée par les députés en commission.

Les constantes par rapport à la version du Sénat :

• Ces schémas sont établis et périodiquement actualisés.
• Ils doivent être compatibles avec le schéma départemental des services aux familles et dans une durée d’application en cohérence avec ce dernier.
• Les schémas et leurs actualisations sont envoyés aux comités départementaux des services aux familles dans un délai d’un mois après leur adoption. De même sont transmis à ces comités les bilans intermédiaires et finaux de la mise en œuvre des schémas.

Les variants entre les versions Sénat et de la Commission de l’Assemblée nationale :

• Alors que le texte initial, prévoyait que le schéma communal était élaboré en concertation avec les CAF et MSA et le cas échéant avec les associations et entreprises concourant sur le territoire à l’accueil du jeune enfant, les députés retiennent que les modalités de la concertation du schéma seront fixées par voie règlementaire.
• Alors que le texte du Sénat fixait une liste précise des éléments de contenu du schéma, il est renvoyé à un décret pour en détailler le contenu. Au niveau de la loi, il est juste précisé que le schéma devra prévoir les modalités de développement qualitatif et quantitatif ou de redéploiement des équipements et services d’accueil du jeune enfant, le calendrier de réalisation et le coût prévisionnel des opérations. Par sous-amendement à l’amendement de la Rapporteure, il a été ajouté que ces modalités devront porter notamment sur l’accessibilité financière et géographique de l’offre, en particulier pour les enfants de familles rencontrant des difficultés du fait de leurs conditions de vie ou de travail, de leur état de santé, d’une situation de handicap ou en raison de la faiblesse de leurs ressources. Sur ce dernier point, la Ministre des solidarités et des familles, Aurore Bergé a rappelé « certains avaient interrogé le lien qu’il pouvait y avoir dans ce projet de loi plein emploi avec cet article sur le service public de la petite enfance. C’est justement pour les raisons mentionnées qui font que malheureusement on a beaucoup de personnes – trop – estimées à 160 000 personnes, qui renoncent à la reprise d’activité faute d’avoir un mode d’accueil de leur enfant. On a donc besoin de garantir un mode d’accueil sur l’ensemble du territoire mais aussi de satisfaire à des conditions d’accessibilité financière : c’est notamment toute la réflexion engagée par le Gouvernement sur le reste à charge pour les familles. Le Gouvernement est donc très favorable à ce sous-amendement. »
• Enfin, les communes seront dispensées de l’obligation d’élaborer un schéma dès lors qu’elles auront conclu avec une CAF ou une MSA une convention territoriale globale (CTG) dont le contenu correspondrait à celui du schéma. Il a été ainsi précisé dans les débats que fin 2022, 96 % des habitants étaient couverts par une CTG à raison de 2 858 conventions conclues au total.

S’agissant des ajustements des missions des RPE, l’article 10 a été modifié de la façon suivante :

• Les relais petite enfance pourront, pour le compte des particuliers employeurs qui emploient un salarié pour la garde d’enfants et avec leur consentement, accomplir des formalités administratives et des déclarations sociales et fiscales liés à l’emploi d’un assistant maternel. Il a été ajouté le consentement également de l’assistant maternel employé.

Sur le contrôle par le comité départemental et par le préfet du respect par les communes de leurs obligations en tant qu’autorité organisatrice, les sénateurs avaient supprimé cette partie de l’article et le Gouvernement est revenu en commission à l’Assemblée nationale avec un amendement ayant l’aval de l’AMF. La Ministre des solidarités et des familles, Aurore Bergé a précisé : « Cet amendement vise à préciser la rédaction sur les modalités qui seront applicables au service public de la petite enfance et notamment dans les relations qui doivent pouvoir exister entre le comité départemental des services aux familles et les maires. C’était un des sujets majeurs de débats au Sénat. Nous avons retravaillé en particulier avec l’AMF de manière à trouver des modalités qui à la fois garantissent la meilleure disponibilité possible de l’offre de service public d’accueil de la petite enfance sans pour autant donner le sentiment aux maires que ce serait l’Etat qui reviendrait recentraliser des compétences alors même que l’on est dans un projet de loi qui vise à renforcer les compétences des maires en les mettant autorités organisatrices. Pour être rapide, l’objectif de cet amendement est d’aller sur une première étape lorsque le maire n’a pas pu, n’a pas réussi à réaliser son schéma territorial, qui consistera d’abord à proposer un temps d’échanges à l’autorité organisatrice, donc à la commune en lien avec la CAF pour des raisons évidentes puisque c’est la CAF, qui pilote par son soutien financier pour comprendre qu’elles sont les difficultés. Il s’agit d’être beaucoup plus dans une logique d’accompagnement, de soutien aux communes et non pas dans une logique de contrainte car nous avons à la fois des problèmes de recrutement qui peuvent exister, les communes ont aussi besoin d’une ingénierie. L’objectif n’est pas de venir en remplacement mais que l’Etat vienne en soutien des communes qui n’ont pas eu la capacité de faire et à agir pour garantir qu’un plan de rattrapage puisse être déployé. C’est l’objet de cet amendement là aussi retravaillé avec l’AMF. »

Cette partie de l’article 10 a été réécrite avec 9 nouveaux alinéas pour détailler cette procédure d’accompagnement des communes. Le déclenchement de cette procédure se fait par le président du comité départemental des services aux familles lorsqu’il constate, dans un délai de 3 ans à compter de la détermination des objectifs de développement quantitatif et qualitatif en matière d’offre d’accueil du jeune enfant :

• Des difficultés dans la mise en œuvre de l’une des obligations relatives à la planification ou au soutien des modes d’accueil.
• Une compatibilité imparfaite de tout ou partie des dispositions du schéma communal avec le schéma départemental ;
• Un retard dans la mise en œuvre du calendrier.

Le président du comité départemental des services aux familles invite l’autorité organisatrice à exposer, en lien avec la CAF ou la MSA, les difficultés rencontrées, qui peuvent tenir notamment au montage financier ou en ingénierie de ses projets, à l’indisponibilité de foncier ou à des tensions locales de recrutement dans le secteur de la petite enfance.

Le comité départemental des services aux familles analyse les causes des difficultés rencontrées par l’autorité organisatrice et établit la liste des actions susceptibles d’être conduites en vue d’y remédier par ladite autorité, par la CAF ou la MSA ou par toute autre personne publique ou chargée d’une mission de service public. Dans ce cadre, le comité départemental des services aux familles peut demander à la CAF ou la MSA de préparer un plan de rattrapage destiné à adapter le soutien qu’il apporte à l’autorité organisatrice au regard des difficultés qu’elle rencontre. Ce plan de rattrapage, dont le contenu et les modalités d’élaboration et d’adoption sont déterminés par décret.

La liste des actions ainsi établie est arrêtée par le président du comité départemental des services aux familles, qui la transmet aux autorités intéressées, en précisant les éléments qu’il appartient à chacune d’entre elles de mettre en œuvre ainsi que le délai dont elles disposent pour le faire.

Réintroduction d’un cadre national pour l’élaboration des schémas départementaux des services aux familles pluriannuels tenant compte des objectifs de développement quantitatif et qualitatif des modes d’accueil du jeune enfant.

Si la stratégie nationale n’a pas été réintroduite par les députés en commission, un amendement de la Rapporteure vise à reconnaître des objectifs de développement quantitatif et qualitatif des modes d’accueil du jeune enfant définis dans un cadre national puisque arrêtés par le ministre chargé de la famille.

Il est clairement mentionné dans la loi que les objectifs susvisés sont arrêtés après consultation des représentants des communes et de leurs groupements, des départements, des régions, de la CNAF, de la CCMSA, de l’Unaf, du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge, des représentants des professionnels concernés et des gestionnaires de structures et services concernés.

Ils font l’objet d’un suivi annuel et d’une évaluation pluriannuelle avec les représentants des acteurs mentionnés ci-dessus.

Régulation du développement des places d’accueil par l’identification de la densité de l’offre selon les territoires

Il est inséré un nouvel article L. 214-5-1 au sein du code de l’action sociale et des familles, qui prévoit que le préfet identifiera les zones du département en fonction de la densité de l’offre d’accueil du jeune enfant, afin de réguler l’ouverture de places supplémentaires.

Sur le fondement du schéma départemental des services aux familles, le préfet déterminera :

– les zones caractérisées par une offre d’accueil insuffisante ou par des difficultés dans l’accès à l’offre, pour lesquelles des dispositifs d’aide spécifiques pourront être mis en place, notamment par les organismes débiteurs des prestations familiales (CAF ou MSA) ;

– les zones caractérisées par un niveau d’offre particulièrement élevé, pour lesquelles les projets d’ouverture d’établissement ou service d’accueil du jeune enfant devront faire l’objet d’un avis favorable de la commune concernée avant la demande d’autorisation d’ouverture formulée auprès du conseil départemental.

Dispositions complémentaires pour le développement des services aux familles en matière de petite enfance

• La région définit et met en œuvre la politique de formation des travailleurs sociaux. Dans le cadre de l’élaboration du schéma régional des formations sociales, elle recense, en association avec les départements, les besoins de formation à prendre en compte pour la conduite de l’action sociale et médico-sociale et indique comment elle compte y répondre. Avec l’article 10 du présent projet de loi, ce recensement sera effectué en associant également les comités départementaux des services aux familles.
• Afin de disposer d’un nombre suffisant de professionnels de la petite enfance pour mettre en œuvre le service public de la petite enfance et satisfaire aux objectifs nationaux de création de 200 000 places d’accueil du jeune enfant, les régions prennent en compte, dans l’élaboration de leur schéma des formations sanitaires et sociales, les orientations nationales en matière de formation de nouveaux professionnels de la petite enfance, prises par arrêté du ministre chargé de la famille tout en tenant compte des besoins prévisionnels en matière de professionnels recensés par le schéma départemental des services aux familles.
• Le code de l’urbanisme est modifié pour prendre en compte les services aux familles dans les objectifs généraux d’urbanisme. Ainsi les services aux familles intègrent l’objectif de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services.
• Le code de la santé publique est modifié dans ses dispositions concernant la PMI. Actuellement, les priorités des services de protection maternelle et infantile (PMI) sont fixées par le ministre chargé de la santé, dans le cadre de la stratégie nationale de santé. Afin d’améliorer la coordination de l’action des acteurs intervenant dans le champ de la politique d’accueil du jeune enfant, les priorités d’actions des PMI relatives à la surveillance et au contrôle des établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE) et des assistants maternels seront fixées, par le ministre chargé de la famille, en cohérence avec les objectifs nationaux en matière de développement quantitatif et qualitatif de l’offre d’accueil.
• Le code de la sécurité sociale est modifié également concernant la CNAF, au titre de sa gestion du fonds d’action sanitaire et sociale. Dans ce cadre, elle assure un soutien financier aux communes en tant qu’autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant et leur apporte son expertise afin de contribuer à la création et au fonctionnement des places d’accueil. Le soutien financier et en ingénierie que les CAF apporteront aux autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant devra s’inscrire dans le cadre des objectifs nationaux en matière de développement quantitatif et qualitatif de l’offre d’accueil pris par arrêté du ministre chargé de la famille.

Compensation financière et entrée en vigueur.

L’accroissement des charges résultant de l’exercice obligatoire par les communes des compétences d’autorité organisatrice de l’accueil du jeune enfant sera accompagné d’une compensation financière dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales.

Enfin, les députés ont ramené au 1er janvier 2025, l’application de l’article 10 dans ses trois dispositions :

• L’attribution aux communes de compétences en tant qu’autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant ;
• Les dispositions relatives au schéma communal de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant ;
• Les modalités d’accompagnement par le comité départemental des services aux familles et par le préfet de l’exercice par les communes de leurs compétences d’autorité organisatrice.

Ÿ Article 10 bis ; renforcement des contrôles dans les EAJE

Comme la Ministre des Solidarités et des Familles, Aurore Bergé, s’y est engagée, le Gouvernement a présenté un amendement en commission faisant référence au rapport de l’IGAS d’avril 2023 et des deux livres récemment parus sur les dérives existant dans les crèches.

L’article 10 bis intégré au projet de loi vise à rendre concrètes plusieurs recommandations du rapport de l’IGAS. Il rend opposable des référentiels nationaux fixés déclinant la charte nationale d’accueil du jeune enfant. Afin que ces référentiels soient stables, ils seront définis par arrêté du ministre chargé de la famille. Il clarifie la procédure d’autorisation et le rôle respectif du conseil département et de l’autorité organisatrice de l’accueil du jeune enfant dans cette procédure :

• D’une part, l’autorité organisatrice de l’accueil du jeune enfant émet un avis favorable préalable à la demande d’autorisation, au regard des besoins d’accueil qu’elle identifie sur son territoire. Cette disposition permet de doter les autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant d’un levier réel en matière de régulation de l’implantation des crèches ;
• D’autre part, le conseil départemental délivre l’autorisation d’ouverture, à toutes les crèches publiques comme privées, au regard du fonctionnement de la structure (projet pédagogique, composition et qualification de l’équipe, conformité bâtimentaire, etc.)

Cet article limite l’autorisation des établissements et services d’accueil de jeunes enfants à une durée de 15 ans. Cette durée a été choisie en cohérence avec la durée applicable aux établissements sociaux et médico-sociaux soumis à autorisation et avec la durée des baux commerciaux. En complément, il propose d’introduire des évaluations quinquennales, et prévoit des mesures de transparence sur les résultats de ces évaluations et la publicité d’indicateurs reflétant la qualité du service rendu (à définir par décret).

Le rôle des différents acteurs chargés du contrôle est précisé.

Le président du conseil départemental devient la principale autorité chargée du contrôle du fonctionnement des établissements et services d’accueil de jeunes enfants et de la qualité de leurs activités réalisées auprès des enfants. Il sera précisé par décret que le service départemental de protection maternelle et infantile continuera à concourir à la mise en œuvre des contrôles. L’article transfère au président du conseil départemental le pouvoir de fermeture de tous les établissements et services d’accueil de jeunes enfants.

Tirant les conséquences de la création du régime unique d’autorisation et par analogie avec le secteur des établissements sociaux et médico-sociaux, le président du conseil départemental pourra prononcer des sanctions adaptées à la gravité des faits à l’encontre des crèches privées comme publique : injonctions, astreintes, amendes distinctes de l’amende pénale prévue à l’article L. 2326‑4 du code de la santé publique,  fermetures totales ou partielles et provisoires ou définitives, désignation d’un administrateur provisoire et demander l’affichage des sanctions, fermetures totales ou partielles et provisoires ou définitives, désignation d’un administrateur provisoire et demande d’affichage des sanctions. Un décret en Conseil d’État précisera les modalités d’application.

Le préfet interviendra en second niveau et pourra mobiliser les corps d’inspection pour réaliser les contrôles dans les établissements et services d’accueil de jeunes enfants et prononcer les mêmes sanctions que le président du conseil départemental.

La mission de contrôle financier de l’ensemble des établissements et services d’accueil de jeunes enfants par les organismes débiteurs de prestations familiales est confortée. Ce contrôle portera sur les établissements et services financés directement par les organismes débiteurs de prestations familiales mais aussi les micro-crèches recevant des enfants de parents bénéficiant de la prestation d’accueil de jeune enfant. Pour améliorer la transparence dans l’utilisation des deniers publics, et l’efficacité des contrôles, l’amendement prévoit la transmission de documents financier et comptable aux CAF et MSA. Il sera ainsi possible de comparer le respect de la réglementation et des référentiels nationaux avec les dépenses effectivement réalisées par les établissements et services, en particulier les dépenses de personnel, d’alimentation et de consommables tels que les couches.

L’article clarifie les modalités d’intervention des CAF et MSA dans le cadre du contrôle des conditions d’application de la tarification appliquée par les micro-crèches dans le cadre du versement du complément mode de garde. En effet, pour être éligible à cette aide le tarif appliqué par la crèche ne doit pas dépasser 10 € par heure d’accueil. Il prévoit de préciser par décret le périmètre de cette tarification afin d’éviter que les parents se voient facturer des coûts annexes. Par ailleurs, en cas de dépassement de ce tarif horaire, L’article propose de recouvrer les indus auprès de la micro crèche et non auprès de l’allocataire comme le prévoit la législation actuelle.

Enfin, l’article 10 bis enjoint les organismes débiteurs de prestations familiales de prévoir un régime de sanctions dans les conventions qu’elles concluent au titre des subventions qu’ils versent.

Il propose que l’inspection générale des finances et l’inspection générale des affaires sociales puissent également procéder à des contrôles sur les établissements et services d’accueil de jeunes enfants ainsi que les groupes auxquels ils appartiennent.

Afin d’améliorer la transparence au sein des groupes de crèches, le périmètre de contrôle de chacun des acteurs compétents est étendu à tout organisme concourant à la gestion des crèches.

Enfin, pour renforcer la coordination en matière de contrôle, il est proposé que le représentant de l’État dans le département soit chargé, en lien avec le président du conseil départemental et le directeur de la CAF, d’établir un plan annuel de contrôle, portant sur l’accueil collectif et individuel. Cette programmation permet d’inciter les acteurs à des inspections conjointes et de cadrer les modalités de transmissions d’informations entre eux. L’amendement prévoit également les modalités d’échanges d’information entre les acteurs chargés du contrôle et avec les autorités organisatrices afin que chacun dispose d’une vision d’ensemble de la situation des établissements et services.  

Afin de rendre les contrôles plus efficaces, les établissements et services d’accueil de jeunes enfants et leurs groupes transmettront chaque année aux organismes débiteurs de prestations familiales des documents de nature comptable et financière, dont la liste est fixée par décret.

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